II SA/Ke 52/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2014r. sprawy ze skargi M. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "M." M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2013r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzją organu I instancji, II. uchyla decyzję organu I instancji w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. W. kwotę 40 (czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 15 listopada 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa decyzję z dnia 24 września 2013 r. znak: [...] o nałożeniu na M. W. kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, wskazując, że w dniu 28.05.2013r. należący do przedsiębiorcy M. W., prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwą M., autobus m-ki Mercedes nr rej. [...] relacji Pińczów-Kraków zmienił trasę przejazdu wynikającą z zezwolenia Marszałka Województwa nr [...] z dnia 13.09.2010r., poprzez wjechanie na posesję B. 25a, gdzie kierowca J. Ł. udał się do biura. W odwołaniu M. W. zarzucił organowi nieuwzględnienie wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia 13.06.2013r., z których wynikało, że przyczyną wjazdu na ww. posesję była awaria pojazdu. Posesja B. 25a jest bazą eksploatacyjną jego przedsiębiorstwa i znajduje się bezpośrednio przy trasie kursu kontrolowanego autobusu. Ponadto strona zakwestionowała nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności podnosząc, że od dnia 1.01.2012r. przepisy ustawy o transporcie drogowym takiego uprawnienia nie dają organom administracji. Rozpoznając odwołanie, organ II instancji ustalił, że w dniu 28.05.2013r. kierowca J. Ł. rozpoczął o godz. 9:55, zgodnie z rozkładem jazdy, kurs z Pińczowa do Krakowa przez m.in. Pasturkę, Bogucice I i Marzęcin. O godz. 10:10 podjechał z pasażerami do siedziby firmy znajdującej się na posesji B. 25a, po czym udał się do biura, aby wyjaśnić scysję, jaką miał z inspektorami Urzędu Marszałkowskiego na dworcu w Pińczowie przed rozpoczęciem kursu. Wówczas inspektorzy Urzędu Marszałkowskiego przystąpili do kontroli autobusu. Po jej zakończeniu J. Ł., który nie podpisał protokołu kontroli, kontynuował kurs do Krakowa. Organ wskazał, że teren bazy w B. 25a nie jest przystankiem ujętym w rozkładzie jazdy przedmiotowego kursu. Przewoźnik dopuścił się zatem naruszenia ustalonej trasy przejazdu, tj. art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym. Organ nie uznał za wiarygodne wyjaśnień przedsiębiorcy, który twierdził, że przyczyną wjazdu na ww. posesję była awaria pojazdu, ani zeznań kierowcy, który twierdził, że musiał przerwać kurs z powodu złego samopoczucia (nerwobóli). Za wiarygodne uznał natomiast zeznania inspektorów kontrolujących kierowcę oraz M. W. - właścicielki firmy, którzy podali, że przyczyną wjazdu J. Ł. na ww. posesję była chęć wyjaśnienia scysji z inspektorami na dworcu w Pińczowie. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ustawy o transporcie, umożliwiający uwolnienie się od odpowiedzialności, ponieważ przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, kiedy podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W ocenie organu awaria, czy też choroba kierowcy, nawet jeśli faktycznie w niniejszej sprawie miała miejsce, do takich zdarzeń nie należy. Odnosząc się do zarzutu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ stwierdził, że taki zapis znalazł się w uzasadnieniu, a nie w rozstrzygnięciu decyzji. Jednocześnie przyznał, że od dnia 1.01.2012r. nie ma podstaw do jego stosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia: – prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, że kierowca wykonywał przewóz niezgodnie z przebiegiem trasy Pińczów-Kraków określonej w zezwoleniu; – przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a., a nadto art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że nie było to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego, lub też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przywołane przez organ przepisy art. 18b ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 3 stanowiące o obowiązku wsiadania i wysiadania pasażerów wyłącznie na przystankach określonych w rozkładzie jazdy oraz o zakazie zabierania i wysadzania pasażerów poza tymi przystankami, nie mają związku ze sprawą, ponieważ zatrzymanie autobusu w bazie nie miało żadnego związku z potrzebą zabrania lub wysadzenia pasażera, a zatem nie było zabronione, jeżeli było bezpieczne i nie naruszało przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżący wskazał, że jak wynika z zezwolenia z dnia 13.09.2010r. autobus jadąc z Pińczowa powinien kolejno dojechać do przystanków w miejscowościach Pasturka, Bogucice II ul. Szosa, Bogucice I i Marzęcin. Warunki określone w zezwoleniu nie precyzują, którędy autobus ma jechać między przystankami, a zatem nawet przejazd przez bazę nie stanowi naruszenia warunków określonych w zezwoleniu , pod warunkiem prawidłowego obsłużenia kolejnych przystanków. Skarżący zarzucił organom zignorowanie okoliczności, że kierowca wysiadł z autobusu nie wyłączając silnika, co jednoznacznie potwierdza jego zamiar niezwłocznego powrotu do autobusu celem kontynuowania przewozu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy rygor natychmiastowej wykonalności została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ II instancji utrzymał w mocy wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa decyzję, której w pkt 1, nadano rygor natychmiastowej wykonalności, bez podania podstawy prawnej jego nałożenia. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do nadania decyzji wydawanej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 93 ust. 3 ww. ustawy, który przewidywał nadanie tego rygoru, przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2012 r., na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 244, poz. 1454 ze zm.). Aktualny art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym reguluje instytucję umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 lub art. 92c. Obecnie, stosownie do art. 93 ust. 2 ww. ustawy, decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, staje się wykonalna po upływie 30 dni od jej doręczenia, jeżeli strona nie wniosła skargi na decyzję do właściwego sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi decyzja staje się wykonalna z chwilą: 1) odrzucenia skargi, 2) cofnięcia skargi, lub 3) wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia o oddaleniu skargi. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu odwoławczego, że rygor natychmiastowej wykonalności umieszczony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie stanowi części rozstrzygnięcia. Instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z poglądami doktryny, stanowi dodatkowy składnik decyzji, będący elementem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wymagającym umotywowania w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2009, s. 419). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji zauważył brak podstaw do nadawania od dnia 1 stycznia 2012r. decyzjom wydawanym w trybie art. 93 ustawy o transporcie drogowym rygoru natychmiastowej wykonalności, jednakże nie dał temu wyrazu w swoim rozstrzygnięciu. Mając na uwadze, że nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło z urzędu i jest pozbawione podstaw prawnych, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze tej wadliwości w swoim rozstrzygnięciu nie wyeliminowało i w całości utrzymało zaskarżoną decyzję, Sąd uchylił w tej części decyzje organów I i II instancji. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, 3 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012r., poz. 1265, ze zm), zwanej dalej jako u.t.d. W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania, należy przyjąć, że spełnione zostały przesłanki dla uznania, że skarżący został prawidłowo ukarany karą pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Z załącznika nr 3 Lp. 2.2.3. do ustawy wynika, że za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych m.in. w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, kara wynosi 3.000 zł. Wykonywanie przewozów regularnych i przewozów nieregularnych specjalnych, stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.t.d., wymaga uzyskania zezwolenia. W zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych określa się na podstawie art. 20 ust. 1 w szczególności: warunki wykonywania przewozów; przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. W sprawie bezsporne jest, że w dniu 28 maja 2013r. kierowca J. Ł. wykonując na rzecz M. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. M. W. z siedzibą w B. na podstawie zezwolenia nr [...] przewóz osób na trasie Pińczów – Kraków z godziny 955, o godzinie 1010, zjechał z trasy i zatrzymał pojazd wraz z pasażerami na posesji w B. 25a, będącej bazą skarżącego przedsiębiorcy, a więc poza trasą i przystankiem wymienionym w obowiązującym rozkładzie jazdy-załączniku do zezwolenia. Kierowca wykonując kurs zgodnie z rozkładem jazdy powinien zatrzymać się na przystanku w Bogucicach I. W postępowaniu o nałożenie na określony podmiot kary administracyjnej szczególnego znaczenia nabiera respektowanie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Przeprowadzone zatem przez właściwy organ postępowanie administracyjne, aby mogło zakończyć się wydaniem decyzji o nałożeniu kary, musi dowieść w sposób niewątpliwy naruszenia zasad i rygorów określonych w ustawie o transporcie drogowym lub innymi obowiązującymi przepisami. Wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało za wiarygodne zeznania M. W., które są zbieżne z zeznaniami inspektorów Urzędu Marszałkowskiego, dokonujących kontroli pojazdu i przyjęło, że bezpośrednią przyczyną zatrzymania pojazdu wraz z pasażerami poza wyznaczoną trasą była kontrola, jaką inspektorzy przeprowadzili na dworcu w Pińczowie i chęć wyjaśnienia rozbieżności powstałych w wyniku kontroli. W świetle powyższych ustaleń twierdzenia skarżącego, że przyczyną zatrzymania pojazdu poza trasą była awaria nie zasługują na wiarę, zwłaszcza, że z materiału dowodowego nie wynika, aby rzekomą awarię usuwano, lub wymieniono środek transportu. Zeznania te nie korespondują również z zeznaniami J. Ł., który twierdził, że przyczyną przerwania kursu i zjazdu do bazy było złe samopoczucie, a o awarii samochodu marki Mercedes w zeznaniach nie wspomniał. Podkreślenia wymaga fakt, że w skardze w ogóle nie podniesiono kwestii awarii pojazdu, ani problemów zdrowotnych kierowcy, koncentrując się na zwalczaniu zaskarżonej decyzji inną argumentacją. Wynikająca z art. 92 ust. 1 u.t.d. odpowiedzialność ma charakter administracyjny, co oznacza, że nie jest ona oparta na zasadzie winy i do stwierdzenia zaistnienia odpowiedzialności wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia, nawet jeżeli powstało ono w sposób niezawiniony. W rozpoznawanej sprawie naruszenie zasad (zatrzymanie pojazdu poza wyznaczoną trasą) nie budzi wątpliwości. Możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy z odpowiedzialności z tytułu zaistniałych naruszeń przewiduje art. 92c u.t.d. Stosownie do treści powołanego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W przedmiotowej sprawie, należy zgodzić się z Kolegium, że nie zaistniało takie zdarzenie, którego skutkiem byłaby możliwość zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności administracyjnej. Przepis ten odnosi się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Do takich zaś sytuacji nie sposób zaliczyć czynności nadzorczych dokonywanych przez uprawnione podmioty. Nie można natomiast uznać za słuszne wyrażonego w kwestionowanej decyzji ogólnego stanowiska Kolegium, że choroba kierowcy, czy też awaria pojazdu, nie należą do zdarzeń, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92c u.t.d. Takie bowiem okoliczności powinny być każdorazowo przedmiotem oceny organu w indywidualnej sprawie, w aspekcie związku przyczynowego pomiędzy tymi okolicznościami, a zaistniałym naruszeniem, z którym ustawa wiąże odpowiedzialność administracyjną. Profesjonalny przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, między innymi poprzez bieżącą kontrolę kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Także kwestia właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji art. 92c u.t.d. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących. W sprawie nie było też podstaw do zastosowania art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności umożliwiających wykonywanie przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych, albowiem takie okoliczności nie wystąpiły. W niniejszej sprawie nie ma więc podstaw do przyjęcia, że zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które uniemożliwiły przewoźnikowi wykonywanie kursu na linii Pińczów – Kraków w dniu 28 maja 2013r., zgodnie z wynikającym z zezwolenia przebiegiem trasy. W konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi nastąpiło w zgodzie z ustalonym stanem faktycznym i z obowiązującymi przepisami. Z podniesionych wyżej względów, naruszenie prawa procesowego w odniesieniu do kwestii nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, jako że miało istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowało konieczność uchylenia w tej części zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa z dnia 24.09.2013r., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W pozostałej części, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt IV oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a., pozwalającego na ich miarkowanie, ponieważ skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (w kwocie 120 zł).