II SA/Ke 520/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz W. Z. kwotę 658,80 (sześćset pięćdziesiąt osiem i 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania W. Z. od decyzji Starosty z [...], wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg. Projektu typowego "Truskawka Lustrzane Odbicie" - z rysunkami zamiennymi, na działce oznaczonej nr ewid. [...] przy [...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że 18 lutego 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie W. Z. , dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg. Projektu typowego "Truskawka Lustrzane Odbicie" - z rysunkami zamiennymi, budowa bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 9.98 m3. Do zgłoszenia inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpis ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dot. działki nr [...]oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. Starosta wniósł sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia podając, że inwestor nie wywiązał się z nałożonych na niego postanowieniem z [...] obowiązków bowiem m.in.: nie przedłożył analizy obszaru oddziaływania projektowanego obiektu uwzględniającej dojazd do działki nr ewid. [...] zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane; nie zweryfikował projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: Polnej, Partyzantów i Salve Regina odnośnie zjazdu na działkę inwestora; nie przedłożył oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie umożliwienia wjazdu na działkę zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie ulic: Polnej, Partyzantów i Salve Regina; ponadto projektowana zmiana lokalizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej koliduje z budynkiem gospodarczym przeznaczonym do wyburzenia. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy podał, że w sporządzonej dokumentacji projektowej załączonej do akt administracyjnych sprawy znak: [...] (brak numeracji strony) znajduje się informacja o obszarze oddziaływania inwestycji dla działki nr ewid. [...]: "Projektowana inwestycja powoduje oddziaływanie na działki sąsiednie ze względu na zbliżenie do granicy na odległość 3m". Zdaniem Wojewody takie sformułowanie zamieszczone przez projektanta w dokumentacji projektowej w sposób jednoznaczny dyskwalifikuje możliwość przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu przez organ I instancji, ponieważ art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego dotyczy zgłoszenia budynku, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Natomiast zdaniem organu odwoławczego Starosta analizując zgłoszenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego niezasadnie domagał się przedłożenia analizy obszaru oddziaływania projektowanego obiektu uwzględniającej dojazd do działki nr ewid. [...]; weryfikacji projektu zagospodarowania terenu odnośnie zjazdu na działkę inwestora oraz przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie umożliwienia wjazdu na działkę ponieważ na mocy postanowienia z [...] Sądu Grodzkiego wyznaczono pas ziemi o szerokości 4 m od południowej strony granicy działki w celu umożliwienia dojazdu do drogi publicznej. Zatem planowana przez inwestora budowa posiada dojazd do drogi publicznej wzdłuż południowej granicy działki. W ocenie Wojewody nie jest również zasadne żądanie Starosty wyrażone w punkcie 5 postanowienia z [...]uzupełnienia dokumentów zmiany lokalizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej kolidującej z budynkiem gospodarczym przeznaczonym do wyburzenia oznaczonym na planie zagospodarowania nr III (brak informacji o terminie i sposobie przeprowadzenia rozbiórki), ponieważ budynek nr III jest opisany jako do wyburzenia, jednakże we wniosku nie zamieszczono takiego zamiaru, a jedynie na projekcie zagospodarowania działki i świadczyć to może o przyszłych ale niepewnych zamiarach inwestora. W odwołaniu zawarto informację, że "bezpodstawne stało się przeprowadzenie rozbiórki murowanej altanki, gdyż podłączenie planowanego budynku jednorodzinnego do sieci kanalizacyjnej będzie prowadzone od strony południowych fundamentów budynku jednorodzinnego, a to nie koliduje z obecnym budynkiem murowanej altanki (...)". Zatem w odwołaniu wskazano, że nie jest planowana rozbiórka budynku oznaczonego nr III na Planie zagospodarowania terenu. Natomiast dodatkowo organ II instancji zaznaczył, że dla terenu, na którym położona jest działka inwestora, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: Polnej, Partyzantów i Salve Regina w Sandomierzu, zatwierdzony Uchwałą Rady Miasta Sandomierza Nr X/67/2015 z dnia 28 maja 2015r. Zgodnie z zapisem § 14 pkt 2 obowiązującego planu wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem 15MN. W pkt 2 lit. t dla tych terenów ustala się warunki jakie mają spełniać dachy tj.: dwu- lub wielospadowe o kącie nachylenia od 30° do 45°, z kalenicą ukształtowaną równolegle do przebiegu ulicy. Wojewoda stwierdził, że analizując projekt zagospodarowania terenu oraz Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zauważył, że droga oznaczona na mapie symbolem 22KDW, z której docelowa wg. planu ma być zapewniona obsługa komunikacyjna działki Nr [...]przebiega ze wschodu na zachód. Skoro zatem ustalenia ww. planu wskazują, że kalenica ma być równoległa do przebiegu ulicy (§ 14 pkt 2 lit.t), to zaprojektowanie szczytowego układu dachu (kalenica prostopadła do drogi 22KDW) na projektowanym budynku mieszkalnym narusza ustalenia obowiązujących przepisów. Uwzględniając powyższe rozważania, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do zasadności sprzeciwu jakkolwiek z innych powodów niż wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję W. Z. zarzucił naruszenie przepisów prawa (art. 139 kpa), zakazujących organowi odwoławczemu wydawania decyzji, której treść byłaby bardziej niekorzystna dla strony odwołującej się, niż decyzja wobec niej pierwotna. Wskazał, że w decyzji Wojewody złamano zasadę zakazu reformationis in peius, poprzez wprowadzenie dodatkowych, nowych zarzutów, w konsekwencji uniemożliwiając budowę domu według projektu "Truskawka" na działce nr.[...], której kształt uniemożliwia inny sposób usytuowania obiektu. Skarżący podniósł, że powodem negatywnej decyzji Starosty był zarzut braku dostępu do drogi publicznej, a droga wewnętrzna 22KDW zaplanowana w Planie Miejscowym była uznawana przez organ l-instancji jako nierealna do wybudowania w ciągu najbliższych 10 lat przez Urząd Miasta. Z kolei Wojewoda wskazał zarzuty, które nie były przedmiotem sporu w pierwszej instancji. Wnoszący skargę stwierdził, że niezrozumiałe jest dlaczego z jednej strony uwzględnia się w całości jego odwołanie, a z drugiej podejmuje inne problemy takie jak: położenie budynku w stosunku do osi ulicy, które przecież nie były przedmiotem sporu w niższej instancji, gdyż wyjaśniono już, do której ulicy (z wyraźnym wskazaniem na ul. Partyzantów) ma przebiegać równolegle kalenica domu. Drugi zarzut to przytoczenie wyrwanego z kontekstu jednego zdania napisanego przez projektanta: "Projektowana inwestycja powoduje oddziaływanie na działki sąsiednie ze względu na zbliżenie do granicy na odległość 3 m". Skarżący podał, że jest to informacja, w której przez pomyłkę drukarską zabrakło zaprzeczenia "nie powoduje". Ponadto kartka, na której to napisano nie posiada numeru strony, co może świadczyć, że nie została wliczona do zbioru dokumentów przesłanych przez Starostwo (zdaniem skarżącego kartka ta mogła zostać załączona do akt przez pomyłkę, tym bardziej że uwaga miała odnosić się do planowanej drogi dojazdowej wewnętrznej 22KDW do działki nr [...]). Tym bardziej, zdaniem skarżącego, zarzut dotyczący oddziaływania na działki sąsiednie ze względu na odległość 3 m od granicy jest niezrozumiały, gdyż usytuowanie budynku w odległości 3 m od granicy jest obwarowane założeniem, iż budynek nie posiada okien i drzwi na ścianie od strony granicy - co nie wpływa na immisję pośrednią ani bezpośrednią, a tym samym nie powoduje oddziaływania na działkę sąsiednią. Miejscowy Pian Zagospodarowania Przestrzennego dopuszcza budowę budynków jednorodzinnych w odległości mniejszej, jak 3 m od granicy np. 1,5 m i w granicy przy wąskich działkach. Ponadto w powyższym projekcie dom jednorodzinny posiada zmiany w planie, które eliminują wszystkie okna i drzwi od strony granicy zachodniej - tj. w sąsiedztwie działki o nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie W. Z. dodatkowo zarzucił, że nieprawidłowe jest stanowisko Wojewody odnośnie stwierdzenia, że projektowany dom z uwagi na usytuowanie kalenicy prostopadle do planowanej drogi wewnętrznej narusza wymogi planu zagospodarowania ponieważ planowana droga wewnętrzna oznaczona na planie symbolem 22KDW nie jest ulicą; droga ta ma dopiero połączyć jego działkę z ulicą P., która leży w odległości 70 metrów od jego działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuję: skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione. Mianowicie, zdaniem Sądu, nie ma przeszkód prawnych do tego, aby organ odwoławczy utrzymał w mocy sprzeciw organu I instancji od zgłoszenia budowy z innych powodów niż wskazane przez organ I instancji, która to sytuacja miała miejsce w tej sprawie. W takim jednak wypadku organ odwoławczy winien dysponować taką dokumentacją budowlaną, z której jednoznacznie wynika, że zachodzi któraś z wymienionych w art. 30 przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał powody zgłoszonego przez organ sprzeciwu za nieuzasadnione, z czym należy się zgodzić, natomiast utrzymał decyzję organu I instancji zgłaszającą sprzeciw z dwóch powodów: jeden to obszar oddziaływania inwestycji wychodzący poza granice działki inwestora, a drugi to sprzeczność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeśli chodzi o pierwszą przyczynę, w ocenie Sądu, ustalenie jej istnienia nastąpiło przedwcześnie, a to z tego powodu, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja bez jej stosownego uzupełnienia nie pozwala na takie jednoznaczne ustalenie. Mianowicie organ odwoławczy oparł się jedynie na znajdującym się w aktach dokumencie zatytułowanym "Obszar oddziaływania inwestycji dla działki nr ewid. [...]położonej w S." o treści: "Obszar oddziaływania w przypadku domu jednorodzinnego ogranicza się w zasadzie do terenu działki, na której jest on postawiony, ale są też sytuacje, gdy budynek lub towarzyszące mu urządzenia oddziałują na sąsiednie posesje. To teren, który po wybudowaniu domu lub innego obiektu może być narażony pewne niedogodności: - ograniczenie dopływu światła, - zwiększone zanieczyszczenie powietrza, - zapachy, - hałas, - a także powodować ograniczenia w sposobie użytkowania lub zagospodarowania sąsiednich działek. Projektowana inwestycja powoduje oddziaływanie na działki sąsiednie ze względu na zbliżenie do granicy na odległość 3m". Powyższy dokument został podpisany przez projektanta, który dokonał adaptacji typowego projektu dla potrzeb inwestora i nie zawiera on ani daty ani też numeru karty. Jednocześnie w samym projekcie – Opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki – sporządzonym przez tego samego projektanta znajduje się stwierdzenie: "Strefa oddziaływania inwestycji nie będzie wychodzić poza". Już z porównania obu tych stwierdzeń wynika, że zachodzi między nimi sprzeczność. Ponadto zauważyć należy, że ponieważ zgłoszenie zamiaru budowy domu jednorodzinnego zostało wniesione przez inwestora w lutym 2016 r., mają do niego zastosowanie między innymi przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zmianami), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 września 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 1554). Tym ostatnim rozporządzeniem został między innymi wprowadzony § 13a, zgodnie z którym informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawiera: 1) wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu; 2) zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieście się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Z porównania przytoczonej w całości treści dokumentu zatytułowanego "Obszar oddziaływania inwestycji dla działki nr [...].." z treścią § 13a powołanego rozporządzenia wynika, że dokument ten nie spełnia wymogów tych przepisów. Pomijając bowiem to, że brak w nim wskazania przepisów prawa (pkt 1), to w przypadku gdy zasięg oddziaływania nie mieści się na działce inwestora powinien być on przedstawiony w formie opisowej lub graficznej (pkt 2), czego brak. W tej sytuacji organ nie mógł podtrzymać sprzeciwu (poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu Instancji) tylko w oparciu o taki nie odpowiadający wymogom § 13a rozporządzenia dokument, zwłaszcza, że jak by to wynikało z projektu budowlanego, a co podnosi skarżący, projekt nie przewiduje od strony działki, od której budynek ma być oddalony o 3 metry, żadnych otworów okiennych ani drzwiowych. Dlatego też nie wiadomo, dlaczego tylko z uwagi na odległość projektowanego budynku od granicy działki wynoszącą 3 metry organ uznał, że oddziaływuje on na sąsiednią nieruchomość. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis ten nie wymienia ust. 1 pkt 2, przewidującego możliwość sytuowania budynku w odległości 3 metrów od granicy z działką sąsiednią - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy. Oczywiście nie można wykluczyć, że faktycznie projektowana budowa będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość, ale musi to wynikać z prawidłowo sporządzonej informacji o obszarze oddziaływania. Taką informacją Wojewoda nie dysponował; nie poczynił także własnych ustaleń, które pozwoliłyby na dokonanie oceny, że faktycznie inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość sąsiednią. Co do drugiego z powodów podtrzymania przez organ sprzeciwu, to zasadnie skarżący kwestionuje go w piśmie procesowym. Wojewoda wskazał, że projektowany budynek będzie niezgodny z § 14 pkt 2 lit.t miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dlatego, że kalenica budynku, zgodnie z projektem będzie prostopadła do planowanej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 22 KDW, podczas, gdy plan wymaga usytuowania kalenicy równolegle do przebiegu ulicy. W związku z tym wskazać należy, że chociaż uchwała nr X/67/2015 RADY Miasta Sandomierz z 28 maja 2015 r. w spawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenów w rejonie ulic: Polnej, Partyzantów i Salve Regina w Sandomierzu nie zawiera słowniczka, w którym zawarta byłaby definicja "ulicy", tym niemniej zauważyć należy, że pojęciem "ulica" Rada Gminy posługuje się w planie tylko w odniesieniu do dróg publicznych. Również analiza przepisów ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że pojęcie "ulica" odnosi się do dróg publicznych. W § 14 pkt 2 lit.t miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnośnie terenu oznaczonego m.in. symbolem 15 MN (na którym położona jest działka inwestora) wskazano: "dachy dwu- lub wielospadowe o kącie nachylenia od 300 do 450 z kalenicą ukształtowaną równolegle do przebiegu ulicy. Planowana uchwałą droga wewnętrzna oznaczona symbolem 22 KDW nie jest ulicą. Dlatego też stanowisko organu, że projektowany budynek narusza § 14 pkt 4 lit.t planu, gdyż jego kalenica będzie prostopadła do drogi wewnętrznej jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.718), dalej P.p.s.a. Ponownie rozpoznając odwołanie organ II instancji winien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez złożenie prawidłowej informacji o jakiej mowa w § 13a powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i dopiero w zależności od treści tej informacji, mając na uwadze analizę samego projektu budowlanego, ocenić czy w sprawie zachodziła podstawa do zgłoszenia sprzeciwu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 3 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (500 zł) oraz koszty dojazdu na rozprawę wskazane przez stronę we wniosku złożonym na rozprawie, odpowiadające kosztom, o których mowa w art. 91 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 623). Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasadzenie na jego rzecz tytułem zwrotu kosztów postępowania dalszej kwoty 158,80 zł wynikającej z dojazdu własnym samochodem z Samborca do Kielce w celu złożenia skargi za pośrednictwem Wojewody, bowiem wydatek ten, w świetle możliwości złożenia skargi za pośrednictwem placówki pocztowej uznać należy za nieracjonalny i niecelowy.