II SA/Ke 520/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 14 lipca 2025 r. znak: WOA.7722.26.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę. Postanowieniem z 14 lipca 2025 r. znak: WOA.7722.26.2025 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia R. C., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Skarżysku-Kamiennej (PINB) z 15 kwietnia 2025 r. znak: NB.5141.3.2025 o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem budynku socjalnego z kotłownią o wymiarach ok. 4,50 x 5,00 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...], zrealizowanego samowolnie, a będącego przedmiotem zakończonego postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB znak: NB.5160.4.3.2018. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z 27 sierpnia 2020 r. znak: NB.5160.4.3.2018 PINB nakazał R. C. rozbiórkę ww. budynku socjalnego z kotłownią, zrealizowanego samowolnie, wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego. Decyzją z 2 grudnia 2020 r. znak: WINB-WOA.7721.10.9.2020 ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanego, utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Ke 36/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. C. od tej decyzji ŚWINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 września 2024 r., sygn. II OSK 2731/21 oddalił wywiedzioną przezeń skargę kasacyjną od tego wyroku. Wnioskiem z 1 marca 2025 r. R. C. wystąpił o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, nie wskazując przy tym, którego konkretnie obiektu wniosek dotyczy. W piśmie z 31 marca 2025 r. inwestor wyjaśnił, że chodzi o obiekt socjalny z kotłownią o wymiarach 4,50 x 5,00 m na działce nr [...], obecnie wykorzystywany na cele rolnicze. Organ I instancji, dokonując oceny wniosku, wydał opisane na wstępie postanowienie z 15 kwietnia 2025 r. – na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. W zażaleniu R. C. zarzucił naruszenie tego przepisu oraz art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą błędnym przyjęciem, że postępowanie w sprawie było prowadzone i zakończyło się prawomocną decyzją. Zgodnie ze stanowiskiem ŚWINB, jedną z "innych uzasadnionych przyczyn" zobowiązującą organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie budynku socjalnego z kotłownią o wymiarach ok. ok. 4,50 x 5,00 m w miejscowości [...], na działce nr [...] zostało już ostatecznie rozstrzygnięte wydaną przez PINB ww. decyzją z 27 sierpnia 2020r. znak. NB.5160.4.3.2018, nakazującą rozbiórkę tego obiektu. W świetle powyższego, zdaniem ŚWINB, organy nadzoru budowlanego nie mogą wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). W obrocie nie mogą bowiem funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne wydane w tej samej sprawie. Wypełniałoby to bowiem przesłankę stwierdzenia nieważność drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W skardze do tut. Sądu R. C. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów, co skutkowało przyjęciem, że w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, kiedy w stosunku do budynku socjalnego z kotłownią nie było nigdy prowadzone uproszczone postępowanie legalizacyjne i postępowanie to nie jest tożsame; b) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony; c) art. 61a § 1 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49f i nast. p.bud., poprzez ich niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, wszczęcie i przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że NSA w wyroku z 26 września 2019 r., na który powołał się ŚWINB, wyjaśnił, że tożsamość spraw będzie istniała wówczas gdy: "występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy". Zdaniem skarżącego, analiza dowodów prowadzi do uznania, że pomiędzy przywoływanymi przez organ orzeczeniami a wnioskiem o uproszczona legalizację brak jest elementu tożsamości. Poprzednio powołane postępowanie legalizacyjne dotyczyło legalizacji budynku jako elementu zakładu stolarskiego, obecna legalizacja dotyczy zaś budynku gospodarczego na cele rolnicze (suszenie płodów rolnych). Brak jest też tożsamości stron, w poprzednim postępowaniu uczestnikami było 7 osób, a w obecnym jest tylko wnioskodawca. Inny jest też stan prawny, jako że w dacie wszczęcia postępowań przywołanych w postanowieniu nie istniał art. 49f i nast. p.bud., inna jest też podstawa wniosku i jego ewentualnego rozstrzygnięcia, inny jest stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z 8 lutego 2026 r. skarżący sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze i podniósł, że od początku rozpoznawania spraw dotyczących budynku socjalnego z kotłownią zaistniało szereg okoliczności, które wymagały dokładniejszego zbadania – pomimo trwających od kilku lat innych postępowań dotyczących "budynku socjalnego z kotłownią". Strona zarzuciła organom administracji, że nie ustaliły nawet tak fundamentalnej, mającej dla sprawy podstawowe znaczenie okoliczności, że nie jest to budynek (brak trwałego połączenia z gruntem), a budowla. W niniejszej sprawie organ wadliwie przyjął, że zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy przedmiotem sprawy jest zmiana sposobu użytkowania budynku, lecz w innym stanie faktycznym niż poprzednio rozpoznawany. Zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 p. bud. prowadzi do powstania nowego stanu faktycznego, wywołuje odmienne skutki prawne, w tym w zakresie wymagań higienicznych, sanitarnych, przeciwpożarowych oraz oddziaływania obiektu – a zatem stanowi odrębny przedmiot oceny administracyjnoprawnej. Natomiast fakt, że zmiana dotyczy tego samego budynku, nie może przesądzać o tożsamości sprawy, jeżeli sposób jego użytkowania jest inny niż uprzednio oceniany przez organ. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy, nie zachodzi tożsamość stanu faktycznego ani prawnego - a tym samym organ nie był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w takiej sytuacji prowadzi do niedopuszczalnego pozbawienia strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy oraz stanowi naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2024 r. o sygn. II OSK 1496/22, w którym wskazano, że dla oceny dopuszczalności działań organu decydujące znaczenie ma aktualny stan faktyczny i prawny, a wcześniejsze rozstrzygnięcia nie mogą automatycznie blokować procedur odnoszących się do odmiennego sposobu użytkowania obiektu. Zmiana sposobu użytkowania tego samego budynku, polegająca na wprowadzeniu odmiennej formy użytkowania, skutkuje powstaniem nowej sprawy administracyjnej i wyklucza możliwość odmowy wszczęcia postępowania z powołaniem się na pozorną tożsamość spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W tym zakresie podzielono w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 14 stycznia 2026 r. o sygn. akt II SA/Ke 519/25 (również oddalającego skargę R. C.), który, co prawda, odnosił się do odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem innego, także zrealizowanego samowolnie, budynku (gospodarczo-warsztatowego o wymiarach 7,30 x 5,00 m), położonego na należącej do skarżącego działce nr ewid. [...] – jednak został wydany w niemal identycznych okolicznościach faktycznych i prawnych co w niniejszej sprawie, tj. w sytuacji wcześniejszego, prawomocnego rozstrzygnięcia o jego rozbiórce. Na wstępie, w związku ze sprzeciwem skarżącego wobec rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Takie właśnie postanowienie zostało zaskarżone w niniejszej sprawie. Zaistniała więc przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Rozpoznanie sprawy w tym trybie, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1867/17, dostępny w CBOSA). Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie skarżący uczynił postanowienie ŚWINB utrzymujące w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie PINB o odmowie wszczęcia uproszczonego postepowania legalizacyjnego w odniesieniu do budynku socjalnego z kotłownią o wymiarach ok. ok. 4,50 x 5,00 m, usytuowanego na działce nr [...] gm. [...] – co do którego w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczny i prawomocny nakaz rozbiórki w oparciu o decyzję PINB z 27 sierpnia 2020 r. znak: NB.5160.4.3.2018, utrzymaną w mocy decyzją ŚWINB z 2 grudnia 2020 r. znak: WINB-WOA.7721.10.9.2020. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Regulacja ta przewiduje zatem dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie zawarł nawet przykładowego katalogu tego rodzaju przyczyn. Na tym tle w orzecznictwie i w doktrynie wypracowany został pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że zastosowanie omawianego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych. Jako "inną uzasadnioną przyczynę" nakazującą odmowę wszczęcia postępowania wskazuje się ponadto brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 394). Podkreśla się również, że przepisy k.p.a. dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 i nast.) muszą być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 344). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 1 marca 2025 r. wystąpił o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f-49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Tymczasem w stosunku do obiektu, którego dotyczy wniosek, istnieje wykonalny nakaz rozbiórki – na podstawie ww. decyzji z 27 sierpnia 2020 r. znak: NB.6160.4.3.2018. Dopóki zatem z obrotu prawnego nie zostanie wyeliminowana decyzja nakazująca rozbiórkę, dopóty organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć i przeprowadzić uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego będącego przedmiotem istniejącej w obrocie prawnym decyzji nakazującej tę rozbiórkę. Godziłoby to w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). Zasada ta służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad: bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych, co jest motywowane potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Rozstrzygnięcia o legalizacji obiektu budowlanego oraz o nakazie jego rozbiórki są przy tym konkurencyjne, tj. są rozstrzygnięciami stanowiącymi efekt końcowy postępowania w sprawie samowoli budowlanej, podejmowanymi w tym samym przedmiocie sprawy – tyle że rozstrzygającymi sprawę w sposób odmienny co do jej istoty. W konsekwencji, należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego obiektu w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym nakaz rozbiórki tego obiektu. Oznacza to, że nie można de facto ponownie rozstrzygać w sprawie już zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę (por wyroki NSA: z 22 listopada 2023 r. sygn. II OSK 1493/22, z 14 marca 2023 r. sygn. II OSK 2871/21, dostępne w CBOSA). Podsumowując, w niniejszej sprawie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie już zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie zakończone nakazem rozbiórki dotyczyło budynku socjalnego z kotłownią, a aktualnie skarżący chce ten budynek zalegalizować w trybie uproszczonym jako budynek na cele rolnicze. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o rozbiórce konkretnego budynku oznacza bowiem, że sprawa samowoli budowlanej została już ostatecznie rozstrzygnięta tą decyzją rozbiórkową – co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w przedmiocie tego samego obiektu budowlanego, nawet jeśli obecnie skarżący wywodzi, że przeznaczenie budynku jest inne niż określone w decyzji rozbiórkowej. Trzeba też zaznaczyć, że przywołany w piśmie z dnia 8 lutego 2026 r. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1496/22, wydany został w odmiennym od niniejszego stanie fatycznym, dotyczącym sposobu użytkowania budynku, gdzie nie orzeczono uprzednio decyzją ostateczną jego rozbiórki, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.