II SA/Ke 521/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z 29 sierpnia 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania P. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy B. z 9 maja 2022 r. znak: [...] [...] o odmowie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), zwana dalej "u.ś.r." lub "ustawą". Organ odwoławczy powołał się na treść art. 16 ust. 1 - 4 u.ś.r. i wyjaśnił, że użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "zasiłek przysługuje" świadczy bezspornie, iż decyzje administracyjne podejmowane na podstawie art. 16 u.ś.r. mają charakter związany, a co za tym idzie przyznanie regulowanego w nim zasiłku pielęgnacyjnego jest możliwe tylko i wyłączne po spełnieniu przez stronę ubiegającą się o to świadczenie warunków określonych ustawą. Kolegium podkreśliło, że P. B. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 28 marca 2022 r., w którym wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. P. B. nie spełnia bowiem łącznie ustawowych przesłanek, o których mowa w art.16 ust. 3 u.ś.r., gdyż nie wykazano w sposób przewidziany prawem, że jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Kolegium dodało, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są w zakresie daty powstania niepełnosprawności i jej stopnia orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Stwierdzenie niepełnosprawności, w tym również daty jej powstania, powinno być zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności wydanym w odrębnym postępowaniu poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego. Orzeczenie o niepełnosprawności nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem ani też ustaleniami organu pomocowego dokonanymi w prowadzonym przez ten organ postępowaniu wyjaśniającym. Sumując, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem z orzeczenia przedłożonego do akt sprawy nie wynika wprost, że niepełnosprawność u skarżącego powstała do ukończenia 21 roku życia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniósł P. B., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podnoszonych przez niego zarzutów dotyczących jego jednostki chorobowej w tym jej specyfiki i rzeczywistego okresu trwania choroby; - art. 7 w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z pominięciem przedłożonych dowodów, w szczególności kart informacyjnych leczenia szpitalnego oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 lutego 2011 r.; - art. 16 § 3 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 21 roku życia. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w złożonym odwołaniu w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił czym jest jego jednostka chorobowa, nadto przedłożył dokumentację medyczną oraz decyzję Kolegium w analogicznej sprawie dotyczącej jego mamy. Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zapis: "nie można ustalić" daty powstania niepełnosprawności uznało za nieprecyzyjny, a brak możliwości ustalenia czasu powstania niepełnosprawności - zdaniem Kolegium - nie implikuje automatycznie stwierdzenia, że niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Skarżący podniósł, że skoro tej okoliczności nie da się ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, to niezrozumiałe jest w oparciu o jakie kryteria zdecydowano, że zasiłek mu jednak nie przysługuje. Dodał, że przedłożył szereg dokumentów, które uprawdopodobniły, że jego choroba jest dziedziczna i jej powstanie datuje się na okres przed ukończeniem 21 roku życia. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na rozprawie 6 grudnia 2022 r. skarżący poparł skargę i wyjaśnił, że poddał się badaniom genetycznym, których wyniki będą znane w styczniu lub lutym 2023 r. Nie odwoływał się od orzeczenia dotyczącego jego niepełnosprawności, ponieważ identyczne orzeczenie, które uzyskała jego matka nie przeszkodziło w uzyskaniu przez nią zasiłku pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach, powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Spór w sprawie dotyczy możliwości przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wnioskująca o takie świadczenie legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w którym wskazano, że nie da się ustalić daty powstania tej niepełnosprawności. W realiach kontrolowanej sprawy nie było sporne, że P. B.- orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 28 marca 2022 r., zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że "nie da się ustalić" od kiedy niepełnosprawność istnieje. Warunki nabywania, zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W katalogu tych świadczeń ujęto m.in. świadczenia opiekuńcze w tym zasiłek pielęgnacyjny (art. 2 pkt 2 tej ustawy). Zasiłek pielęgnacyjny, to świadczenie, które przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.) Z mocy art. 16 ust. 2 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Z kolei na zasadzie art. 16 ust. 3 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Taka treść tego przepisu oznacza, że przyznanie wnioskodawcy prawa do zasiłku pielęgnacyjny, determinowane jest legitymowaniem się orzeczeniem o niepełnosprawności, która musiałaby powstać w wieku do ukończenia przez niego 21 roku życia. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem interpretacja art. 16 ust. 3 u.ś.r. w zakresie, w jakim dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego - w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym - wymaga się spełnienia przesłanki powstania niepełnosprawności w wieku do ukończenia 21 roku życia. Jak wyżej wskazano, przedłożone przez skarżącego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 28 marca 2022 r. zawiera w pkt IV zapis, że nie da się ustalić od kiedy niepełnoprawność istnieje. Jednocześnie ustalenie tej okoliczności stanowi istotny element stanu faktycznego w sprawie o przyznanie wnioskowanego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 16 ust. 3 u.ś.r. W świetle przytoczonego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, organ przyznający świadczenia jest związany takim orzeczeniem i nie może czynić w tym zakresie własnych ustaleń. Rzeczą skarżącego było ewentualne kwestionowanie tego orzeczenia we właściwym trybie odwoławczym, czego jednak nie uczynił, godząc się z jego treścią, gdyż jak wskazał na rozprawie 6 grudnia 2022r., cyt.: "identyczne orzeczenie, które uzyskała jego matka nie przeszkodziło w uzyskaniu przez nią zasiłku pielęgnacyjnego". Zdaniem Sądu, wobec braku podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez Powiatowy Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. co do ustalenia daty powstania niepełnosprawności u skarżącego, którego udokumentowane schorzenia wiążą się ze zdiagnozowaną chorobą neurologiczną, należało uznać, że pkt IV orzeczenia nie wiąże organu administracji w zakresie, w jakim stwierdzono brak możliwości ustalenia, kiedy niekwestionowana niepełnosprawność u skarżącego wystąpiła. Skoro bowiem nie da się ustalić, czy niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia przez skarżącego 21 roku życia, czy też po ukończeniu przez niego tego wieku, to nie da się również wykluczyć, iż niepełnosprawność ta powstała do ukończenia 21 roku życia. Z faktu braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności (co zespół ds. orzekania o niepełnosprawności jednoznacznie stwierdził) nie można wywodzić skutków niekorzystnych dla skarżącego. Nadto, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotne jest, że Kolegium decyzją z 7 lutego 2011 r. znak: [...], orzekło o przyznaniu E. B. (matce skarżącego) zasiłku pielęgnacyjnego, w sytuacji legitymowania się przez nią orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 16 listopada 2010 r., w którym również wskazano - przy tej samej, co u skarżącego przyczynie niepełnosprawności (symbol 10-N), że nie można ustalić daty od kiedy niepełnosprawność istnieje. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu decyzji z 7 lutego 2011 r. Kolegium stwierdziło, że tylko w przypadku, gdy u osoby legitymującej się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności wiadomo byłoby ponad wszelką wątpliwość, że niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez tę osobę 21 roku życia - zasadna byłaby odmowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W świetle powyższego, rozpoznając sprawę z wniosku P. B., Kolegium powinno uwzględnić przy orzekaniu konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, które oznaczają jednakowe traktowanie osób spełniających takie same warunki. Skoro Kolegium w takich samych okolicznościach fatycznych - tj. wskazania zarówno w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności E. B., jak i P. B., że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność u tych osób istnieje - przyznało matce skarżącego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, to niezrozumiała jest zmiana stanowiska organu i odmowa przyznania tego zasiłku skarżącemu. Odmienna ocena prawna tożsamego stanu faktycznego w sprawach o zasiłek pielęgnacyjny stanowi zdaniem Sądu naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Z brzmienia art. 8 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (por. wyrok NSA z 2 marca 2022 r. sygn. akt I GSK [...], LEX nr 3338041). Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. WSA we Wrocławiu w wyrokach: z 9 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr [...], z 4 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr [...], publik. w CBOSA). Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Sumując, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu podjęte na gruncie kontrolowanej sprawy stoi w sprzeczności z zasadami państwa prawa, gdyż skarżący składając wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego miał uzasadnione prawo oczekiwać przyznania mu wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego zwłaszcza w sytuacji, gdy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym jego matce Kolegium przyznało prawo do tego zasiłku. Podkreślić również należy, że organy nie odniosły się do decyzji przyznającej matce skarżącego zasiłek pielęgnacyjny oraz nie uzasadniły zmiany stanowiska w sprawie rozpoznawanej z wniosku skarżącego o przyznanie tego świadczenia, a tym samym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni wskazane rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie.