II SA/Ke 522/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2010r. sprawy ze skarg S.W., M.W. i Spółki A. w T., Oddział w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki A. w T., Oddział w K. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z działki o nr ewid. [...] umorzył postępowanie organu I instancji w tej części, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 12.12.2008r. A. sp. z o.o. w T. Odział Zakład w K., zwana dalej A., poinformowała S. i M. małż. W. o zamierzonej budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 200 PN 6,3 MPa (inwestycja celu publicznego), której trasa przesyłu przebiega m.in. przez ich działki. Do przedmiotowego pisma został dołączony projekt umowy cywilno – prawnej, w której inwestor zobowiązał się do pokrycia wszelkich strat poniesionych w związku z budową gazociągu oraz wypłaty odszkodowania wynoszącego 50 zł w przeliczeniu na 1 metr gazociągu przecinającego przedmiotowe nieruchomości. Pomimo kilkukrotnych rozmów oraz ponawianych pisemnych propozycji zawarcia w/w umowy S. i M. małż. W. konsekwentnie odmawiali jej podpisania, żądając wypłaty odszkodowania w wysokości 150 zł za 1 metr bieżący. Wobec braku porozumienia A. wnioskiem z dnia 19.02.2010r. wystąpiła do Starosty K. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należącej do w/w osób poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu gazu ziemnego oraz ustanowienie na działkach o nr ewid. 917, 918 oraz 2/1 pasa strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 6 m – jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych właścicieli. Pomimo przeprowadzenia w dniu 29.03.2010r. przed organem I instancji rozprawy administracyjnej strony nie doszły do konsensusu w zakresie wysokości odszkodowania. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] Starosta K. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B., gmina M., oznaczonej w ewidencji gruntów B. jako działki o nr ewid. 917, 918 oraz w ewidencji gminy P. jako działka o nr ewid. 2/1 poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia relacji B. – R. w pasie 10 metrów szerokości wzdłuż północno – wschodniej granicy działek o nr ewid. [...] i [...] oraz w pasie 10 m szerokości oznaczonych literowo ABCD na mapie do celów projektowych od południowo – wschodniej do północno – zachodniej granicy działki nr [...] położonej w P.. Jednocześnie zobowiązano A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót. W podstawie prawnej powołano art. 124 ust. 1, 1a, 2, 4, 7 oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Organ pokreślił, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione określone w powołanych przepisach przesłanki, niezbędne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wskazano przy tym, iż jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. działki o nr ewid. [...] i [...] położona są w terenie sklasyfikowanym jako teren rolniczy, dla którego dopuszcza się budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem organu budowa gazociągu na działce o nr ewid. [...] jest zgodna z w/w planem. W odwołaniu od powyższej decyzji S. i M. małż. W. wskazali, iż organ nie uwzględnił strat, jakie poniosą w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Strony zwróciły także uwagę na bezpodstawne, ich zdaniem, rozszerzenie strefy kontrolowanej z 6 do 10 m. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż w stosunku do działki nr [...] obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. – w przeciwieństwie do działek o nr ewid. [...] i [...]– nie dopuszcza budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym wobec działki nr [...] nie została spełniona podstawowa przesłanka do wydania decyzji w trybie 124 u.g.n., co skutkowało uchyleniem w części zakwestionowanej decyzji i umorzeniem prowadzonego w tym zakresie postępowania. Odnosząc się do orzeczonej wobec działek o nr ewid. [...] i [...] szerokości strefy kontrolowanej stwierdzono, iż w niniejszej sprawie strefa kontrolowana ma szerokość 6 metrów – z uwagi na dyspozycję § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż Starosta K. ograniczył korzystanie z przedmiotowej nieruchomości w zakresie 10 metrów, które są niezbędne inwestorowi do wykonania inwestycji na w/w działkach. Natomiast po zrealizowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia ograniczenie w sposobie korzystania przez właściciela obejmować będzie teren o szerokości 6 metrów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (sprawa o sygn. akt: II SA/Ke 522/10) S. i M. małż. W. wnieśli o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Skarżący powołali się przy tym ogólnie na naruszenie prawa, a w szczególności prawa własności – poprzez jego bezprawne ograniczenie. W skardze podtrzymano argumenty przedstawione w odwołaniu, w tym zarzut o bezpodstawnym rozszerzeniu strefy kontrolowanej z 6 do 10 m. Skargę na decyzję organu odwoławczego – w części dotyczącej uchylenia i umorzenia co do działki o nr ewid. [...] – wniosła również A. (sprawa o sygn. akt: II SA/Ke 523/10), zarzucając przedmiotowej decyzji: 1. naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające ograniczenie prawa własności działki o nr ewid. [...], 2. naruszenie § 26 uchwały nr VII/38/06 Rady Gminy M. z dnia 13.07.2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. U. Woj. ego nr 223, poz. 2531) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż niemożliwym jest zlokalizowanie na opisanym powyżej terenie infrastruktury technicznej. Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji w w/w części i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na rozprawie w dniu 13 października 2010r. tut. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt: II SA/Ke 522/10 ze sprawą o sygn. akt: II SA/Ke 523/10 – celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt: II SA/Ke 522/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto Wojewoda , orzekając o uchyleniu decyzji z dnia [...] w części oraz o umorzeniu prowadzonego w tym zakresie przez organ I instancji postępowania naruszył art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Powyższe stanowi zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje znajdują oparcie w art. 124 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 (ust. 4). Odnosząc się do orzeczonego w niniejszej sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonych w B., gmina M., oznaczonych w ewidencji gruntów B. jako działki nr [...] oraz [...] stwierdzić należy, iż nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność spełnienia wobec nich wszystkich przesłanek wymienionych w cyt. przepisie. W szczególności wskazać trzeba, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. nr VII/38/06 z dnia 13.07.2006r. (Dz. Urz. Województwa ego z dnia 28.08.2006r. nr 223, poz. 2531), wynika, iż działka o nr ewid. [...] i [...] położone są na terenach oznaczonych symbolem D2-akl.R – teren rolniczy (K-I-51), gdzie zgodnie z § 61 ust. 1 pkt 3 lit. c dopuszcza się budowę urządzeń infrastruktury technicznej (K-I-59). Co się zaś tyczy działki o nr ewid. [...], zasadnym jest zarzut skargi A. o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz § 26 ust. 1 uchwały nr VII/38/06 Rady Gminy M.. Ostatni z powołanych przepisów, wbrew stanowisku Wojewody ego, nie przewiduje bowiem expressis verbis zakazu realizowania na terenach położonych – tak jak działka o nr ewid. 2/1 w granicach terenów zagrożonych powodzią i przeznaczonych, zgodnie z § 68 planu (K-I-69) pod zalesienie (symbol S-ZL1/ZZ) – urządzeń infrastruktury technicznej. Wręcz przeciwnie, regulacja § 26 ust. 1 pkt 1 planu dopuszcza budowę obiektów kubaturowych, z zastrzeżeniem, iż może to nastąpić wyłącznie na warunkach ustalonych przez organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż przedmiotowy warunek został na gruncie niniejszej sprawy spełniony, skoro decyzją z dnia [...] (k. 15 akt sądowych) Starosta K. udzielił A. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przejścia przedmiotowym gazociągiem wysokiego pod dnem rzeki B. w km 5+770. Dodatkowo podnieść trzeba, iż z treści § 42 ust. 1 planu wynika, iż w granicach obszaru objętego planem dopuszcza się lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, z uwzględnieniem zapisu § 27 ust. 2 pkt 2 planu. Tymczasem przepis § 27 ust. 2 pkt 2 dotyczy terenów górniczych, z którymi nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazania wymaga, iż niesporna jest okoliczność przeprowadzenia bezskutecznych rokowań pomiędzy S. i M. małż. W. a inwestorem, dotyczących uzyskania zgody właścicieli działek nr [...], [...] oraz [...] na wykonanie zaplanowanych prac, wyczerpująco udokumentowana w aktach administracyjnych. Niezależnie od wyszczególnionego powyżej błędnego przyjęcia przeznaczenia działki nr [...] przez Wojewodę ego, oba organy, orzekając w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z działek S. W. i M. W., orzekły o szerokości pasa strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 200 PN 6,3 MPa niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Mianowicie, jak wynika z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Przez strefę kontrolowaną należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Jak wynika bowiem z § 9 rozporządzenia w strefach kontrolowanych operator sieci gazowej powinien kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu (ust. 3), nie należy tam wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji (ust. 4). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż to właśnie ustanowienie strefy kontrolowanej stanowi – w przypadku budowy gazociągu – zasadniczą, obok zezwolenia na jego założenie i przeprowadzenie, część przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W tym miejscu podnieść trzeba, iż zgodnie z § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN", powinna wynosić powyżej DN 150 do DN 300 włącznie – 6 m. Tymczasem Starosta K., orzekając w niniejszej sprawie o ograniczeniu sposobu korzystania z działek S. i M. małż. W. na potrzeby budowy gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej 200, ustalił szerokość przedmiotowej strefy na 10 m – a zatem niezgodnie z cyt. przepisem § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia. Do porządku dziennego nad powyższą nieprawidłowością przeszedł również Wojewoda , który z jednej strony przyznaje, iż szerokość strefy kontrolowanej wynosi 6 m, a z drugiej, powołując się na art. 124 ust. 1 u.g.n., wskazuje, iż organ I instancji ograniczył korzystanie z przedmiotowej nieruchomości w zakresie 10 metrów, które są niezbędne inwestorowi do wykonania inwestycji na przedmiotowych działkach. Przedstawione stanowisko organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji I – instancyjnej, w której udzielono zezwolenia na przeprowadzenie przedmiotowego gazociągu w pasie o szerokości 10 m – bez wskazania, iż obowiązuje ona jedynie na czas budowy gazociągu. Jednocześnie Starosta K. ani razu nie wspomina o strefie 6 – metrowej, wymaganej przez przepis § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b cyt. rozporządzenia. Należy również wskazać, że organ I instancji, ani w osnowie decyzji, ani też w jej uzasadnieniu nie powołuje się na cytowana powyżej rozporządzenie. Podkreślenia przy tym wymaga, iż z dyspozycji § 9 ust. 2 rozporządzenia wynika, iż strefy kontrolowane "powinny być wyznaczone", z czego trzeba wyprowadzić wniosek, iż nie obowiązują one z mocy prawa (jak zdaje się argumentować Wojewoda ) i muszą być każdorazowo ustalane w konkretnej sprawie. Z tego też względu uzasadnionym okazał się zarzut skarżących S. i M. małż. W., kwestionujących rozszerzenie strefy kontrolowanej w porównaniu z wnioskiem inwestora, który domagał się wytyczenia strefy kontrolowanej jedynie o szerokości 6 m. W tym zakresie niewątpliwie doszło do naruszenia przysługującego w/w osobom prawa własności. Należy jednocześnie wskazać, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu do samodzielnego "zaokrąglania" powierzchni planowanej inwestycji i w efekcie do udzielenia zgody na zajęcie cudzego gruntu w rozmiarze większym niż jest potrzebny do realizacji inwestycji. Takie działanie organów należy uznać za bezprawne, a podjęte w tych okolicznościach decyzje za naruszające przepis art. 124 ust 1 u.g.n (vide wyrok WSA w Opolu z dnia 28.04.2009r. w sprawie II SA/Op 543/08). Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Przy ustalaniu szerokości strefy kontrolowanej zostanie uwzględniona dyspozycja § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b w/w rozporządzenia. Organy będą miały również na uwadze, że w wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego – w szczególności co do działki o nr ewid. [...] (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31.12.2007r. w sprawie II SA/Go 579/07). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200, 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).