II SA/Ke 524/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Bogoria z dnia 21 marca 2017 r. nr XXVII/234/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę. Uchwałą nr XXVII/234/2017 z dnia 21 marca 2017r. Rada Gminy Bogoria przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bogoria w 2017 r. stanowiący załącznik nr 1 do tego aktu (§ 1). W rozdziale 4 tego załącznika "Edukacja mieszkańców" (§ 13) określono, że "Wójt w ramach Programu prowadzi współpracę w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji, a także adopcji zwierząt bezdomnych z: - jednostkami oświaty z terenu Gminy, - Gminnym Ośrodkiem Kultury, - organizacjami pozarządowymi, - Radami Sołeckimi". W podstawie prawnej uchwały organ powołał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Skargę na powyższą uchwałę – w części dotyczącej rozdziału 4 załącznika do uchwały - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie zarzucając uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 2 i 3 ustawy poprzez umieszczenie w niej rozdziału 4 zawierającego postanowienia dotyczące edukacji mieszkańców bez upoważnienia ustawowego i umocowania prawnego. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że przepis art. 11a ustawy stanowi, że rada gminy - wypełniając należący do zadań własnych gminy, obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania - określa w drodze uchwały program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. To co może obejmować w szczególności tenże program wymienione jest w poszczególnych punktach ww. przepisu – wobec czego uprawnienia rad gmin w zakresie podejmowania uchwał w sprawie przyjęcia programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gmin ograniczone zapisami tego przepisu są ograniczone. Tym samym, treść podjętej uchwały, tak jak każdego aktu prawa miejscowego, nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczone prawodawcy lokalnemu kompetencje. W konsekwencji nie znajduje upoważnienia ustawowego i umocowania prawnego wprowadzenie zapisu, obejmującego prowadzenie przez Gminę Bogoria działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości mieszkańców w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt poprzez prowadzenie przez Wójta Gminy Bogoria, w ramach Programu, współpracy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji, a także adopcji zwierząt bezdomnych z jednostkami oświaty z terenu Gminy, Gminnym Ośrodkiem Kultury, organizacjami pozarządowymi, Radami Sołeckimi. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bogoria podniosła, że podejmując zakwestionowaną uchwałę wypełniła nałożony na gminę obowiązek upewniania opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania. Realizacja przyjętego programu powinna prowadzić w szczególności do stopniowego zmniejszania populacji bezdomnych psów i kotów, polepszania warunków bezdomnych zwierząt, a także wolno żyjących kotów. Przewidywanym skutkiem obowiązywania programu ma być również opieka nad zagubionymi zwierzętami gospodarskimi poprzez zapewnienie im miejsca w gospodarstwie rolnym oraz gwarantowanie niezwłocznej pomocy weterynaryjnej zwierzętom, które ucierpiały w wyniku zdarzeń drogowych. Program, choć nie wynika to z treści samej ustawy, może edukować mieszkańców w zakresie upowszechniania pogłębiania wiedzy o humanitarnym sposobie traktowania zwierząt. Katalog enumeratywnie wymienionych spraw w art. 11a ust. 2 ustawy jest katalogiem obowiązkowym. Realizacja programu wymaga jednak rozwinięcia ustawowo wskazanych elementów o planowane elementy i sposoby wykonywania konkretnych zadań. Rozdział 4 Programu "Edukacja mieszkańców" nie powoduje poszerzenia ww. katalogu o inne kwestie, a jedynie ma zwiększyć świadomość mieszkańców w zakresie odpowiedzialności i właściwej opieki nad zwierzętami. Na rozprawie w dniu 20 września 2017r. skarżący Prokurator poparł skargę, precyzując że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Staszowie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Wbrew jednak zarzutom skarżącego Prokuratora, w niniejszym przypadku przy uchwaleniu przez Radę Gminy Bogoria uchwały nr XXVII/234/2017 z dnia 21 marca 2017r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego. W rozdziale 4 "Edukacja mieszkańców" załącznika do zaskarżonej uchwały (§ 13) Rada Gminy określiła, że " Wójt w ramach Programu prowadzi współpracę w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji, a także adopcji zwierząt bezdomnych z: - jednostkami oświaty z terenu Gminy, - Gminnym Ośrodkiem Kultury, - organizacjami pozarządowymi, - Radami Sołeckimi". Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.). W ustępie 2. tego artykułu wprowadzono zmianę ustawą z dnia 15 listopada 2016r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu słowa "w szczególności". Po tak dokonanej zmianie przepis ten brzmi zatem następująco: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że w takim brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 r. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 21 marca 2017r., a zatem już w czasie gdy obowiązywał przepis art. 11a ust. 2 w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Z tego względu zawarte w skardze argumenty, sprowadzające się do tego, że Rada Gminy Bogoria nie mogła uchwalić zadań dotyczących działań edukacyjnych mających na celu podniesienie świadomości mieszkańców (...), ponieważ nie przewidywał tego zamknięty katalog zadań wymienionych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, są nieuzasadnione i nie mogą prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie istotnie narusza prawo. Mając na uwadze powyższe, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.