II SA/Ke 525/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Kuchta, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak : [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] odmawiającą M.M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na rozbudowę istniejących budynków biurowo- usługowo- handlowych z przeznaczeniem na cele biurowo – usługowo - handlowe wraz z budową instalacji wewnętrznych oraz związanych z budynkami urządzeń techniczno- budowlanych na działce nr 208/10 przy ul. Z. w K. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 21.12.2005r. M.M. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejących budynków biurowo - handlowo -usługowych, na działce Nr 208/10 przy ul. Z. w K. Do wniosku załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące działkę Nr 208/10 oraz decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Okres ważności tej decyzji ustalono do dnia 31.12.2005r. W dniu 9.01.2006r. organ I instancji w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Inwestor przy piśmie z dnia 1.02.2006r. przedłożył wymagane wezwaniem dokumenty, a następnie 2.02.2006r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie w oparciu o art. 98 k.p.a. Z uwagi na fakt, że Miejski Zarząd Dróg w K. będący stroną w sprawie nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił jego zawieszenia. Inwestor na to postanowienie złożył zażalenie, a po jego rozpoznaniu organ II instancji postanowienie to utrzymał w mocy. Następnie organ I instancji - postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - zobowiązał inwestora do uzupełnienia, załączonego do wniosku z dnia 21.12.2005r., projektu architektoniczno-budowlanego - w terminie do dnia 8 marca 2006r. W postanowieniu zawarto informację, że w razie nie usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, zostanie wydana decyzja odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na fakt, że w/w postanowienie z dnia [...] zostało doręczone M.M. w dniu 11.03.2006r., a więc trzy dni po wyznaczonym terminie do usunięcia nieprawidłowości, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] Znak: [...] wyznaczył inwestorowi nowy termin do uzupełnienia braków tj. 7 dni od daty otrzymania postanowienia z dnia [...]. Postanowienie to zostało doręczone M.M. w dniu 7.04.2006r. W dniu 19.04.2006r., do organu I instancji wpłynęło pismo M.M. nadane w placówce pocztowej w dniu 14.04.2006r., będące odpowiedzią na postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia projektu architektoniczno-budowlanego. W piśmie inwestor oświadczył, że dostarczenie w wyznaczonym terminie 7 dni projektu budowlanego w zakresie odprowadzenia wód deszczowych, zgodnie z otrzymanymi z Miejskiego Zarządu Dróg w K. warunkami technicznymi jest nierealne, a to z uwagi na zakres opracowania tego projektu, którego sporządzenie winno być poprzedzone badaniami hydrologicznymi terenu oraz uzyskaniem pozwolenia wodno-prawnego. Odnośnie obowiązku dotyczącego wyłączenia z przedmiotowego opracowania zakresu robót dotyczących przebudowy części dachu na istniejącym już budynku biurowo-handlowym z uwagi na to, że inwestor do chwili obecnej jeszcze nie uzyskał pozwolenia na jego użytkowanie- M.M. oświadczył, że projekt nie przewiduje przebudowy istniejącego dachu, a jedynie budowę zadaszenia nad nim. Odnosząc się do zobowiązania w zakresie dostarczenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego na lokalizację zadaszenia w przestrzeni pasa drogowego ul. O.- w oparciu o pisemną zgodę Miejskiego Zarządu Dróg w K., oświadczył, że przedmiotowe zadaszenie nie wchodzi w przestrzeń pasa drogowego ul. O. Odpowiadając na zobowiązanie organu dotyczące uzyskania pisemnej zgody Miejskiego Zarządu Dróg w K. na pozostawienie części istniejącej zabudowy zlokalizowanej w projektowanym pasie drogowym ul. Z., oświadczył, że jest prawnym właścicielem działki 208/10 oraz zabudowań znajdujących się na tej działce, a co za tym idzie, zgoda Miejskiego Zarządu Dróg w K. na pozostawienie istniejącej zabudowy w projektowanym pasie drogowym ul. Z., nie jest wymagana. Co do nałożonego obowiązku dotyczącego uzgodnienie z dysponentami przebiegających w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku sieci (energetycznych, telekomunikacyjnej) - dopuszczalnego wzajemnego zbliżenia budynku z sieciami, inwestor złożył wyjaśnienia dotyczące uzyskanych z Zakładu Energetycznego warunków przyłączenia do sieci niskiego napięcia oraz oświadczył, że uzgadnianie przebiegu przyłączy - zgodnie z obowiązującymi przepisami - nie jest wymagane. W dniu 19.04.2006r. do organu I instancji wpłynął ponowny wniosek M.M. z dnia 14.04.2006r. o zawieszenie postępowania administracyjnego. Organ I instancji pismem z dnia10.05.2006r., ponownie zobowiązał Miejski Zarząd Dróg w K. do przedstawienia pisemnego stanowiska co do wniosku inwestora. Miejski Zarząd Dróg w K. nie wyraził zgody na zawieszenie postępowania, w następstwie czego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił zawieszenia postępowania. Inwestor na powyższe postanowienie wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną w oparciu o art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane organ I instancji odmówił M.M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejących budynków wraz z budową instalacji wewnętrznych oraz związanych z budynkami urządzeń techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że inwestor w zakreślonym terminie nie uzupełnił braków w złożonym projekcie budowlanym. Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzielił stanowisko tego organu, że inwestor nie przedłożył niezbędnych dokumentów wymaganych dla przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że organ I instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązki wymienione w postanowieniu z dnia [...] jako pkt. 1 ( w części dotyczącej lokalizacji miejsc parkingowych), pkt. 2 pkt. 3 i pkt. 4. Skoro inwestor nie wywiązał się z tych obowiązków to organ I instancji zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podzielił jednocześnie stanowisko inwestora, w zakresie bezzasadności nałożenia obowiązków wymienionych w postanowieniu z [...]. jako punkty l (w części dotyczącej zjazdu) i 5. Niezależnie od powyższego organ II instancji podniósł, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała również inne wady i uchybienia projektowe: - w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie pokazano granic działki oraz odległości projektowanej rozbudowy od tych granic, jak również odległości projektowanej rozbudowy od istniejących sieci, do czego zobowiązują przepisy § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz.1133), - istnieje rozbieżność między opisem technicznym oraz częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu a projektami branżowymi jak również złożonym przez inwestora wnioskiem z dnia 21.12.2005r. odnośnie projektowanych przyłączy, z uwagi na istniejący zapis w części opisowej projektu zagospodarowania terenu: "ingerencje projektowe w istniejący teren są znikome i dotyczą głównie projektowanego na nim budynku jak również nowoprojektowanych sieci przyłączy", zaś w opracowaniach branżowych znajduje się stwierdzenie, że przyłącza są poza zakresem opracowania, a wniosek inwestora z dnia 21.12.2005r. nie obejmuje przyłączy. W przypadku objęcia jednym wnioskiem o pozwolenie na budowę całego zamierzenia budowlanego (wraz z przyłączami), w przedmiotowej sprawie - z uwagi na lokalizację przyłączy częściowo poza działką inwestora - będzie wymagane uzgodnienie ZUDP, w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. wniósł M.M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z wymogami k.p.a. postępowanie administracyjne winno zakończyć się w terminie jednego miesiąca, a w przypadku spraw skomplikowanych w terminie dwóch miesięcy, chyba, że organ zawiadomi strony o przedłużeniu załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ wymogów tych nie dopełnił. Nadto zarzucił, iż decyzja organu I instancji nr [...] została wydana w dniu [...] tj. ponad pół roku wcześniej niż złożony przez niego w dniu 21.12.2005r wniosek. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji z [...] została wydana w tym samym dniu co postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z [...] o odmowie zawieszenia postępowania, a wiec w terminie w jakim inwestorowi przysługiwało prawo złożenia zażalenia do organu II instancji. Skarżący podniósł także szereg zarzutów uprzednio sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do Sądu na postanowienie organu II instancji z [...] utrzymujące w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. o odmowie zawieszenia postępowania. Co do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący nie wskazał, które z tych przepisów zostały przez organy naruszone, jak również na czym naruszenie to polega. W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które mogłyby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd w pełni podziela ustalenia poczynione przez organ jak również argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja organu I instancji nr [...]. została wydana w dniu [...] tj. ponad pół roku wcześniej niż złożony przez inwestora w dniu 21.12.2005r wniosek, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta K postanowieniem z dnia [...] znak: [...] sprostował oczywistą omyłkę w decyzji nr [...] z dnia [...]. znak : [...] odnośnie daty jej wydania tj. [...] Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organy norm postępowania poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji w tym samym dniu co postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, a więc w terminie w jakim skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Po pierwsze. Kodeks postępowania administracyjnego ( art. 143 k.p.a.) nadaje zażaleniu cechę środka prawnego suspensywnego. W przeciwieństwie do odwołania ( art. 130 k.p.a.) nie ma ono charakteru bezwzględnego, bowiem zażalenie nie realizuje bezpośrednio celu zaskarżenia aktu administracyjnego, polegającego na spowodowaniu jego bezskuteczności ( por. J. Borkowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 16.10.1996r., IV SAB 59/96, OSP 1998, z.1,poz.22). Za takim rozwiązaniem przemawia także argument w postaci dążenia do przeciwdziałania wykorzystywania instytucji zażalenia do przewlekania postępowania. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje zatem z mocy prawa wykonania zaskarżonego postanowienia. Po drugie. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie prawniczej ( por. wyrok NSA z 24.02.1992 sygn. akt. II S.A. 49/92 niepublikowany, wyrok NSA z 3.03.1993, sygn. akt. IV SA 1241/93 opublik. ONSA 1993/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 21.04.2005r. sygn. akt. II SA / Wa 2413/04 – Lex 166510, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J.Borkowski. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005r. str. 599 i nast.) dominuje stanowisko, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, co oznacza, że organ winien uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania ( art. 136 i 138 k.p.a). Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana [...] a więc już po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania. Postanowienie organu II instancji zostało wydane w dniu [...] Zarzut naruszenia przez organy przepisów postępowania poprzez niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym art. 35 k.p.a. jest również nieuzasadniony. Jak wynika z akt sprawy wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na rozbudowę pod względem formalnym nie czynił zadość wymaganiom określonym w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie zatem organ podjął działania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i wezwał inwestora do jego uzupełnienia. W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. w przypadku gdy jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony, datą jego wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej ( art. 61 § 3 k.p.a). Oznacza to, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania, wniosku) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze - wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres; po drugie – określa żądanie, czyli przedmiot postępowania administracyjnego; po trzecie – czyni zadość wymaganiom określonym innymi przepisami ustawowymi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy takim przepisem jest art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego określający wymogi wniosku o pozwolenie na budowę. W sytuacji zatem gdy wniosek nie spełnia wymagań określonych przez przepisy prawa, nie dochodzi do wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. " Tylko właściwy ‘impuls", a więc podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy, czyli uruchomienia procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego"( E. Bojanowski, glosa do wyroku NSA z 23.01.1996r.,II SA1473/94,OSP 1997, z.7-8,poz.136). Reasumując, w sytuacji gdy wniosek nie spełnia wymagań określonych przez przepisy prawa nie dochodzi do uruchomienia kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że dopiero wniosek uzupełniony przez skarżącego w dniu 1.02.2006r. skutecznie wszczął postępowanie administracyjne. Z kolei złożenie kompletnego pod względem formalnym wniosku obligowało organ orzekający do jego merytorycznej kontroli poprzez sprawdzenie rozwiązań projektowych zgodnie z wymogami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy rozwiązania projektowe okazały się niekompletne, co skutkowało nałożeniem na inwestora, w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązków usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie określonym w postanowieniu z dnia [...]. W tym miejscu należy podnieść, że w przypadku gdy inwestor nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zawartym w postanowieniu wydanym w w/w trybie na poparcie swoich racji prezentuje odmienną od organu argumentację, obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie zgłoszonych zarzutów, zanim wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie obowiązkom tym organy nie uchybiły, albowiem szczegółowo uzasadniły konieczność przedłożenia przez inwestora niezbędnych dokumentów wymaganych dla przedmiotowej inwestycji, a ustalenia organów w tym zakresie znajdują uzasadnienie prawne i faktyczne. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie usunął nieprawidłowości projektu w terminie wskazanym w postanowieniu organu I instancji, a zatem organ był zobowiązany zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 w/w ustawy wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przedmiotową rozbudowę. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane zakreśla organowi właściwemu do wydania pozwolenia na budowę 65 dni - od dnia złożenia wniosku - na wydanie decyzji w tym przedmiocie. Należy przyjąć, że 65-dniowy termin do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę rozpoczyna bieg od dnia wpływu do organu kompletnego pod względem formalno - prawnym wniosku. Powołany wyżej przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przewiduje inny termin załatwienia sprawy w porównaniu z regulacjami zawartymi w art. 35 k.p.a. Termin ten jest dłuższy niż maksymalny termin przewidziany w przepisach k.p.a. Zgodnie z art. 35 ust. 8 w/w ustawy do terminu 65 dni do załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W postępowaniu odwoławczym, w braku szczególnych regulacji, obowiązują natomiast terminy przewidziane w przepisach ogólnych ( k.p.a.) - jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy ( art. 35 § 3 in fine k.p.a.). Mając na uwadze przedstawione wywody należy stwierdzić, że organy orzekające dopełniły wymogów rozpoznania sprawy w wymaganych przepisami terminach ( zarówno organ I jak i II instancji). Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć, że organy orzekały z uchybieniem w/w terminów to należy mieć na uwadze, że terminy określone w w/w regulacjach mają charakter procesowy, co oznacza, że ich upływ nie pozbawia organ możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje z tego powodu wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji (por. wyrok NSA z 7.05.1998r., I SA/ Ka 1215/96 niepublikowany). Stronie o ile jej zdaniem organ nie załatwia sprawy w terminie, służą odrębne środki procesowe do zwalczania bezczynności ( milczenia) organów orzekających. Wobec nie wskazania przez skarżącego, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone, jak również na czym naruszenie to polega, Sąd nie może odnieść się do tej części skargi. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).