II SA/Ke 525/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2008r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1pkt 3 i art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] odmawiającej zwrotu na rzecz spadkobierców [...] , udziału ¾ części w nieruchomości położonej w K przy ul. Ł., oznaczonej w dniu nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...] o łącznej powierzchni[...], którym obecnie w ewidencji gruntów miasta odpowiada działka nr [...] o powierzchni [...] i część działek nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...], stanowiące własność Skarbu Państwa, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że E. M. po otrzymaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] pismem z dnia [...] wniósł o jej uzupełnienie na podstawie art. 111 k.p.a. w zakresie enumeratywnie wymienionym w punktach 1-8 pisma., podnosząc, iż nie zgadza się ze stwierdzeniami w niej zawartymi. Niniejsze pismo zostało potraktowane przez Prezydenta Miasta jako odwołanie i przesłane do Wojewody. W dniu [...] E. M. złożył pismo do Wojewody oraz Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego, w którym wniósł o "uporządkowanie procedur postępowania administracyjnego w sprawie znak:[...] , stwierdzając, iż żaden ze współuczestników postępowania nie przedłożył organowi II instancji odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia[...]. w jakimkolwiek trybie przewidzianym przez przepisy k.p.a.. Zarzucił, że organ próbuje za strony podjąć czynności procesowe wyłącznie przypisane stronom. Pismem z dnia [...] znak:[...], organ odwoławczy zwrócił się do E. M. o sprecyzowanie czy zgadza się na kontynuowanie postępowania odwoławczego czy też w dalszym ciągu żąda uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w trybie art. 111 k.p.a. Po otrzymaniu odpowiedzi, w której E. M. i R. K. domagali się "uszanowania treści naszych pism skierowanych do Prezydenta Miasta, ich rozpoznania jako dalszy ciąg procesu I instancji", Wojewoda, zwrócił pismo E. M. z dnia [...] o uzupełnienie decyzji wraz z aktami sprawy - Prezydentowi Miasta. Pismem z dnia[...], znak: [...] Prezydent Miasta przekazał Wojewodzie odwołanie E. M. złożone w dniu [...] od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] W odwołaniu tym E.M. podnosił, że jego pismo z dnia [...] zostało wadliwie zakwalifikowane jako odwołanie. Wojewoda pismem z dnia [...] znak:[...] zwrócił się do Prezydenta Miasta o udzielenie informacji co do sposobu załatwienia wniosku E. M. i R. K. o uzupełnienie w/w decyzji, jak również o nadesłanie oryginału odpowiedzi udzielonej stronom wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru tej odpowiedzi. W odpowiedzi (pismo z dnia[..].) Prezydent Miasta przekazał Wojewodzie pismo E. M. z dnia[...]., zawierające oświadczenie, iż. wycofuje wniesione wcześniej odwołanie z dnia[...]. oraz, że "nie wyraża zgody uruchomienia odwołania do organu II instancji w trybie przepisu art. 127 kpa, a nasze pismo z dnia [...]., proszę załączyć do akt jako dowód". Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda na podstawie art. 137 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta z dnia[...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził brak przesłanek uniemożliwiających cofnięcie odwołania, wynikających z art. 137 k.p.a. Powyższą decyzję E. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. sygn.akt II SA/Ke 290/06 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody wskazując, iż w zaskarżonej decyzji pominięto ocenę decyzji organu I instancji pod kątem jej zgodności z prawem, która jest niezbędnym elementem umożliwiającym skuteczne cofnięcie odwołania. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda stwierdził, że nadal pozostaje nie zakończone postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości przed organem pierwszej instancji, albowiem wniosek o uzupełnienie decyzji został potraktowany jako odwołanie i przekazany do Wojewody w trybie art. 133 k.p.a celem rozpatrzenia. Brak rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania odwoławczego, ponieważ wydanie przez organ II instancji jakiejkolwiek decyzji w sprawie naruszałoby art. 15 k.p.a. W ocenie Wojewody fakt niezakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego wyłącza możliwość kontroli decyzji, o czym stanowi art. 137 k.p.a. Jednocześnie organ wskazał, że wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] powinien wrócić do organu I instancji i dopiero po jego rozpatrzeniu strony niezadowolone z rozstrzygnięcia mogą wnieść odwołanie, umożliwiając w ten sposób instancyjny tok kontroli rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. M. zarzucając organowi nieustosunkowanie się do orzeczeń sądowych, naruszenie powagi rzeczy osądzonej, co spowodowało brak kontroli decyzji organu I instancji pod kątem zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest natomiast, stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W kontekście tego przepisu ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez sąd administracyjny; b) w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem; c) po wydaniu orzeczenia zmieni się stan prawny, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdził zaistnienie przesłanki umożliwiającej odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24.11.2006r. sygn.akt II SA/Ke 290/06, wskazującej, iż przed umorzeniem postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie na skutek cofnięcia odwołania niezbędna i konieczna jest kontrola decyzji organu I instancji pod względem zgodności z prawem. Liczne pisma, w których E. M. formułował w sposób nieprecyzyjny swoje żądania kierowane do organów administracji publicznej, utrudniły organom jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Należy podnieść, że oceniając ponownie okoliczności sprawy, Wojewoda prawidłowo zauważył, że samo cofnięcie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie zwrotu nieruchomości, złożone w dniu [...] nie ma charakteru okoliczności przesądzającej o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Istnieje bowiem nowa okoliczność, której Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę wydając poprzednią decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a mianowicie fakt, że nadal pozostaje nierozpatrzony wniosek E. M. z dnia [...] o uzupełnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Co do tego wniosku E. M. w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podtrzymywał swoje stanowisko, że nie jest to odwołanie (pisma z dnia[...]. skierowane do Wojewody i Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego). Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. § 2 stanowi, że w przypadkach określonych w § 1 termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. W literaturze wyrażono pogląd, iż uzupełnienie rozstrzygnięcia ze swej natury nie ma cech samoistnej sprawy. Wobec tego od daty doręczenia decyzji zawierającej uzupełniające rozstrzygnięcie albo odmawiającej uzupełnienia rozstrzygnięcia będzie biegł dla strony termin do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji zawierającej całość załatwienia sprawy, a więc od decyzji uzupełnianej co do rozstrzygnięcia wraz z decyzją uzupełniającą. (Vide: Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego B.Adamiak J.Borkowski, 7 Wydanie str. 531). Podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego organ związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki tak w zakresie prowadzenia postępowania jak i orzekania. Takim przepisem, który organ musiał uwzględnić w rozpoznawanej sprawie jest art. 111 k.p.a. Dyspozycja powołanego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy, tj. złożenia przez stronę wniosku z dnia [...] o uzupełnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, zobowiązywała Prezydenta Miasta bezwzględnie do jego rozpatrzenia. Dopiero wydanie decyzji zawierającej uzupełnienie rozstrzygnięcia bądź odmawiającej uzupełnienia rozstrzygnięcia otwiera stronie drogę do złożenia odwołania od decyzji zawierającej całość załatwienia sprawy i w rezultacie umożliwia organowi odwoławczemu ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wniosek E. M z dnia [...] o uzupełnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nie został rozpatrzony. Skoro organ II instancji analizując ponownie stan faktyczny sprawy dostrzegł tę okoliczność to brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania i obowiązkiem organu II instancji było umorzenie postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. Wprawdzie Wojewoda nie powołał w podstawie rozstrzygnięcia art. 105 kpa, nie mniej jednak ta wadliwość nie powoduje konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, albowiem w istocie organ II instancji słusznie podniósł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia niedopuszczalność prowadzenia postępowania odwoławczego. Podkreślenia wymaga fakt, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie podniósł, iż sprawa dotycząca zwrotu nieruchomości nie została zakończona i w związku z tym strona nie jest pozbawiona instancyjnego toku kontroli decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.