II SA/Ke 526/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2007r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Starosta decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 139 ust.5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy / Dz.U. nr 99, poz.1001 z późn. zm./ po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 16.08.2006r. - odmówił M. P. umorzenia należności w kwocie 16 842,61 zł z tytułu udzielonej mu umową Nr [...] z dnia [...] przez Rejonowy Urząd Pracy pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej. Organ I instancji podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił sytuację materialną pożyczkobiorcy i czterech poręczycieli, natomiast nie udało się ustalić sytuacji materialnej pozostałych czterech poręczycieli, gdyż nie przebywali oni w miejscu zamieszkania, a także nie zgłaszali się do organów pomimo pozostawianych zawiadomień. Na podstawie uzyskanych informacji organ I instancji uznał, że poręczyciele :D. S. i K. N. są w stanie podjąć w części spłatę zadłużenia M. P. Starosta podkreślił ponadto, że negatywną opinię, co do umorzenia pożyczki wydała w dniu 1 marca 2007 r. Powiatowa Rada Zatrudnienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P. podnosząc, iż ocena sytuacji materialnej poręczycieli dokonana przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej / dalej powoływany jako MGOPS/ była rutynowa i pobieżna, ponieważ zgodnie z informacjami jakie on posiada D. S. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku od dnia 1 lutego 2007 r., koszty bytowe ponosi żona ze swojego wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia. Natomiast sytuacja materialna K. N. wbrew ustaleniom MOPS jest bardzo zła. On i jego rodzina utrzymują się bowiem z prowadzenia gospodarstwa rolnego o pow. 7,9 ha. Dochód na osobę wynosi 470 zł. Ponadto gospodarstwo jest poważnie zadłużone, a K. N. nie może w nim pracować, gdyż od 3 stycznia 2007 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim z powodu poważnego schorzenia kręgosłupa i w najbliższym czasie stanie przed orzecznikiem KRUS orzekającym o inwalidztwie. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] została zawarta pomiędzy M. P. a Kierownikiem Rejonowego Urzędu Pracy umowa pożyczki w kwocie 20.000zł z przeznaczeniem na podjęcie działalności gospodarczej "Handel stacjonarny materiałami budowlanymi". Na skutek niedotrzymania terminów spłaty należności pożyczka została postawiona w stan natychmiastowej wykonalności. M. P. kilkakrotnie zwracał się o umorzenie w/w pożyczki z uwagi na trudną sytuację materialną jego i jego poręczycieli. W dniu 21.08.06r. złożył kolejny wniosek o umorzenie pożyczki z związku z wyrokiem WSA z dnia [... ] w sprawie [...] oddalającym skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] odmawiającej umorzenia przedmiotowej pożyczki. Swój kolejny wniosek o umorzenie pożyczki uzasadnił trudną sytuacją w jakiej znajduje się on sam i poręczyciele. Wydana po rozpoznaniu tego wniosku decyzja organu I instancji z dnia [...] została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] z powodu błędnego wskazania podstawy prawnej decyzji. Wojewoda podał, że wydając po uchyleniu kolejną decyzję z dnia [...] organ I instancji ustalił, iż M. P. zamieszkuje wspólnie z dziećmi i szwagrem. Jego żona od ponad 6 lat przebywa za granicą i nie utrzymuje kontaktu z rodziną. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia M. P. w wysokości 1258 zł, dodatek mieszkaniowy - 157,26 zł oraz renta inwalidzka szwagra w wysokości 527,53 zł. W sumie dochód na osobę w rodzinie wynosi 485,69 zł. Ustalono również sytuację majątkową poręczycieli: M. P., D. S., W. K. i K. N.. Zgodnie z informacjami z Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej według stanu na dzień 7 grudnia 2006 r. D. S. jest osobą bezrobotną i od grudnia 2006 r. pobiera zasiłek dla bezrobotnych. Zamieszkuje wspólnie z żoną i synem, a dochód na osobę w rodzinie wynosi 971,58 zł. Z kolei K. N. zamieszkuje z żoną, dwojgiem dzieci w wieku szkolnym i matką. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód z pracy we własnym gospodarstwie rolnym o pow. 10,94 ha przeliczeniowych, zasiłek rodzinny w wysokości 178 zł oraz emerytura matki - 669,11 zł. Wysokość dochodu na osobę w rodzinie wynosi 622,33 zł.Nadto MGOPS /pisma z dnia 1 i 27 grudnia 2006 r./ poinformował, że A. R. nie przebywa w dotychczasowym miejscu zamieszkania i nie jest znane miejsce jego aktualnego pobytu, a W. Z. i I. Z. nie zgłosili się do Ośrodka pomimo wielokrotnych prób skontaktowania się z nimi. Organ II instancji wskazał, że zgodnie art. 139 ust. 5 obowiązującej od 1 czerwca 2004 r. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Stosownie do art. 18 ust. 4a obowiązującej do 31 maja 2004 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 56 , poz. 514 z późn. zm./ starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. W myśl art. 18 ust. 4b w/w ustawy umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo, iż sytuacja M. P. jest trudna, to dwaj poręczyciele – D. S. i K. N. są w stanie spłacić zadłużenie pożyczkobiorcy. Także A. R., W. Z. i I. Z., którzy nie odpowiadają na wezwania organu mogą zostać zobowiązani solidarnie do spłaty w/w należności, zatem decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W skardze na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. P. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że decyzja pierwszoinstancyjna została oparta na nieaktualnych danych dotyczących sytuacji materialnej jego i poręczycieli. M. P. podkreślił, że wydanie decyzji, której podstawą jest ustalenie stanu majątkowego w/w osób, po upływie prawie sześciu miesięcy od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dotyczącego ich sytuacji materialnej, jest "wysoce niewiarygodne". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje dotyczące umorzenia należności z tytułu pożyczki udzielonej ze środków Funduszu Pracy z przeznaczeniem na podjęcie działalności gospodarczej. Stosownie do treści art. 18 ust. 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu / Dz.U.03.56.514 - zwanej dalej ustawą/, który to przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy /Dz.U.04.99.1001/, umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Z kolei w myśl ust. 4a art. 18 cyt. ustawy starosta może umorzyć w części lub w całości pożyczkę, jeżeli: w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Jak wynika z przytoczonych przepisów podstawą wydania decyzji jest ocena organu czy dłużnik oraz poręczyciele są w stanie spłacić zadłużenie. Decyzja Starosty wydana w oparciu o powyższe przepisy jest zatem decyzją uznaniową co oznacza, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje wobec tego zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy ustalały okoliczności, o których mowa w art. 18 ust.4a i ust.4b ustawy w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego na wniosek organu I instancji przez MGOPS, który w tym celu wzywał wszystkich poręczycieli do złożenia wyjaśnień. W ten sposób uzyskano informacje o sytuacji majątkowej i rodzinnej czterech poręczycieli – pozostali czterej poręczyciele nie stawili się mimo wezwania przez MGOPS. W ocenie organów dwaj poręczyciele D.S. i K. N. są w stanie spłacić zadłużenie pożyczkobiorcy. Nadto, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem Wojewody skoro nie można ustalić stanu majątkowego W. Z., I. Z. oraz A. R., którzy nie udzielili w tym przedmiocie wyjaśnień MGOPS, to i te osoby także mogą spłacić pożyczkę. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie można sie zgodzić. Prawdą jest, że jeśli którykolwiek z zobowiązanych ma mozliwości spłaty pożyczki to nie ma podstaw do jej umarzania. Należy jednak zwrócić uwagę, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucił, że sytuacja majątkowa poręczycieli po uzyskaniu przez MGOPS informacji zmieniła się. Skarżący twierdził, że D. S. od 1 lutego 2007 r. utracił prawo do zasiłku, a K. N. od 3 stycznia 2007 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim z powodu poważnego schorzenia kręgosłupa i czeka na orzeczenie w sprawie uznania go za niezdolnego do pracy. Podnosił zatem dezaktualizację danych uzyskanych w drodze wywiadu środowiskowego. Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się jednak do powyższych zarzutów. Nie przesadządzjąc wyniku sprawy, trzeba stwierdzić, że pozostawienie poza swoimi rozważaniami istotnych argumentów podnoszonych przez stronę w odwołaniu stanowi naruszenie art.107 § 3 kpa i uniemożliwia Sądowi w niniejszej sprawie ustosunkowanie się do zarzutów skargi, która także zarzuca nieaktualność danych dotyczących sytuacji majątkowej, finansowej poręczycieli uznanych przez organ za zdolnych do spłaty pożyczki, będących podstawą wydania decyzji. W decyzjach dotyczących umorzenia pożyczki istotne jest aby opierały sie one na aktualnych informacjach, co do stanu majątkowego zobowiązanych do spłaty. Oczywistym jest, że postępowanie wyjaśniające wymaga czasu, także ze względu na koniecznosć zebrania się i wyrażenia opinii przez Powiatową Radę Zatrudnienia, ale okres 6 miesiecy od ustalenia sytuacji majątkowej poręczycieli do daty wydania decyzji przez organ I instancji może rzeczywiście powodować dezaktualizację niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy materiałów. Uchybieniem w sposobie zbierania dowodów w niniejszej sprawie jest także zrezygnowanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie ustalania przesłanek z powoływanego wyżej przepisu art.18 ust.4a i ust.4b ustawy w inny sposób, niż tylko w drodze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie ulega wątpliwości, że to osoba która wnosi o umorzenie pożyczki winna współdziałać z organem i wykazać, że zachodzą przesłanki do jej umorzenia, ale w razie braku aktywności strony organy z urzędu zobowiązane są w sposób samodzielny ustalić czy takie okolicznosci zachodzą. Zdaniem Sądu sytuacja w rozpoznawanej sprawie byłaby klarowana, gdyby organ np. wezwał poręczycieli – w szczególności tych, którzy nie zareagowali na wezwania z MGOPS - do złożenia stosownych wyjaśnień w trybie art. 50 par.1 kpa czy też zdecydował się na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art.18 ust.4a ustawy. Podjęcie takich czynności i ocena ich wyników pozwoliłaby organom w sposób pełny i niebudzący wątpliwości ocenić możliwości spłaty pożyczki przez zobowiązanych. Pominięcie przez organy innych sposobów poszukiwania dowodów na okoliczność czy istnieją przesłanki do umorzenia pożyczki w szczególności w stosunku do poręczycieli, którzy nie stawili sie na wezwanie MGOPS jest uchybieniem stanowiącym naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Prawidłowe zebaranie materiału dowodego jest szczególnie ważne w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności. Wskazane wyżej uchybienia w zebraniu i ocenie materiału dowodowego stanowią podstawę do uchylenia przez Sąd decyzji obu organów. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz 1269 ze zm / uchylił rozstrzygnięcia organu I i II instancji. Stosownie do art. 152 tej samej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organy orzekające w sprawie, wyeliminują stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a następnie podejmą stosowne rozstrzygnięcie.