II SA/Ke 526/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008r. sprawy ze skargi B. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości odnośnie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami położonymi w oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka nr 1447/2 o pow. 10725 m2 stanowiącej własność M. i B. M., a działką nr 1447/1 o pow. 10474 m2 stanowiącą własność M. i B. M. W uzasadnieniu podał, iż postanowieniem z dnia [...] znak: [...] zostało wszczęte postępowanie o rozgraniczenie w/w nieruchomości. Do dokonania czynności rozgraniczeniowych został upoważniony geodeta uprawniony R. K. Ponieważ strony w dniu 27.11.2007r. przed geodetą uprawnionym zawarły ugodę graniczną, która ma moc ugody sądowej, postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlegało umorzeniu. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wnieśli M. M. i B. M., podnosząc, iż nie ma podstaw do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ w dniu 21.01.2008r. wycofali swoją zgodę na zawarcie ugody. Odpowiednie pismo przesłali M. M. oraz Wójtowi. W uzasadnieniu podnieśli, że czynności rozgraniczeniowe zostały przeprowadzone nieuczciwie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu tego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Dokonując oceny prawnej decyzji Wójta Gminy podniósł, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze ustalenie specyfiki decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego podjętej w związku z zawarciem ugody cywilnej przed geodetą, która kończy spór co do przebiegu granic, po drugie zaś jaki wpływ na decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego ma wycofanie oświadczenia woli wyrażającego zgodę na zawarcie ugody. Przytaczając liczne orzecznictwo sądowe oraz stanowisko doktryny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej, a organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie jest uprawniony do jej kontroli. Nie jest więc władny do oceny czy ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym wywołała czy nie określone skutki prawne. Ugoda zawarta przed geodetą ma w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a. A skoro tak - to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia - tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie. Reasumując, w ocenie organu II instancji, odwołujący się wyłącznie na drodze postępowania cywilnego w drodze odpowiedniego powództwa mogą uchylić się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli i w taki sposób pozbawić doniosłości prawnej zawartej ugody. Ugoda kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli B. i M. M. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez umorzenie postępowania rozgraniczeniowego na drodze administracyjnej w sytuacji, gdy strona w dniu 21 stycznia 2008 roku, czyli pół roku przed umorzeniem postępowania przez organ I instancji, skutecznie cofnęła decyzję o wyrażeniu zgody na ugodowe załatwienie sprawy. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących, organ I instancji powinien był przekazać sprawę rozgraniczenia właściwemu sądowi rejonowemu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie jest sporne, iż w sprawie doszło do zawarcia ugody granicznej. Skarżący zarzucają natomiast organom naruszenie prawa materialnego, a to art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez umorzenie postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy w dniu 21 stycznia 2008 roku, czyli pół roku przed umorzeniem postępowania przez organ I instancji, cofnęli "decyzję o wyrażeniu zgody na ugodowe załatwienie sprawy". W takiej sytuacji, zdaniem skarżących, organ I instancji powinien był przekazać sprawę rozgraniczenia właściwemu sądowi rejonowemu. W związku z tak sformułowanym zarzutem ocena prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji związana jest z wyjaśnieniem podstawowej kwestii: charakteru prawnego decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w następstwie zawarcia ugody granicznej przed uprawnionym geodetą oraz wpływu na podjętą decyzję oświadczenia strony o cofnięciu zgody na zawarcie ugody przed uprawnionym geodetą. W tym kontekście ustalenia przede wszystkim wymaga czy organy administracji publicznej orzekające w sprawach rozgraniczeń nieruchomości są uprawnione do badania skutków cofnięcia zgody na zawarcie ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym, w sytuacji gdy taka ugoda została już zawarta. Wyjaśnienie tej kwestii należy poprzedzić rozważaniami na temat charakteru prawnego ugody granicznej. Otóż, ugoda zawarta przed uprawnionym geodetą, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2005r.,nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą p. g. i. k., ma moc ugody sądowej, tzn. korzysta z powagi rzeczy ugodzonej. W orzecznictwie sądowym i doktrynie prawniczej wielokrotnie podkreśla się, iż ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się, poza przepisami art. 917 i 918 k.c., ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a. W związku z powyższym nie podlega ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7.07.1981 r., sygn. akt I CR 225/81, opubl. OSPiKA 1982, z. 12, poz. 215, wyrok NSA z 16.01.2007r., sygn. akt. I OSK 376/06, LEX nr 290621, Magdalena Durzyńska, Podziały, rozgraniczenia i scalenia nieruchomości, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000r., str.142 i nast.). Stanowisko to tut. Sąd w pełni podziela. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wzruszenie ugody granicznej, może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne. Tym samym, do oświadczeń woli w zakresie cofnięcia zgody na zawarcie ugody granicznej zastosowanie znajdują zasady ogólne kodeksu cywilnego dotyczące zawarcia umowy. Skoro zatem wzruszenie ugody granicznej może nastąpić wyłącznie według w/w zasad, to trafna jest argumentacja organu odwoławczego, iż tylko na drodze postępowania cywilnego skarżący mogą uchylić się do skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. Reasumując, wyżej wskazany charakter prawny ugody granicznej zawartej przed uprawnionym geodetą wyłącza dopuszczalność jej wzruszenia w postępowaniu administracyjnym, albowiem organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny jej ważności. Skutki prawne ugody powstają z chwilą jej podpisania, co przy uwzględnieniu jej prawnego charakteru oznacza, że organ administracji publicznej nie jest władny do oceny ważności takiej ugody, jak również do jej uchylenia. Odnosząc się z kolei do charakteru prawnego decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w związku z zawarciem ugody granicznej, należy przede wszystkim podnieść, że jej zawarcie kończy wprawdzie spór graniczny, lecz nie kończy biegu postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem gdy dojdzie do zawarcia przez strony ugody granicznej organ administracji publicznej z mocy art. 31 ust. 4 ustawy p.g.i.k. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jest zobligowany do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zawarcie ugody przed upoważnionym geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe bez względu na to, czy organ administracji publicznej umorzy postępowanie administracyjne czy też nie, umorzenie postępowania administracyjnego ma bowiem charakter deklaratywny, wtórny i oznacza tylko to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe ( por. uzasadnienie orzeczenia SN z 7.07.1981r., sygn. akt. ICR 225/81, OSPiKA 1982, nr 12, poz. 215). Trafnie w tym kontekście organ odwoławczy wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zawarcie ugody granicznej skutkuje umorzeniem formalnie wszczętego postępowania administracyjnego, a decyzja podjęta na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy p.g.i.k. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. ma charakter czysto proceduralny. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego są bezzasadne. Trzeba także podnieść, że zakończenie postępowania rozgraniczeniowego poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy p.g.i.k. o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (czego w istocie domagają się skarżący) następuje wtedy, gdy zaistniał spór co do przebiegu linii granicznej, nie doszło do zawarcia ugody lub nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zachodziła, albowiem doszło do zawarcia ugody granicznej przed upoważnionym geodetą. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.