II SA/Ke 526/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi A. sp. komandytowa w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. Komandytowej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie 4 zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku usługowo-mieszkalnego wraz ze zjazdami z ul. Z. na części działek nr 517/12 i 517/14, obręb 0024, w rejonie ulic: Z. i W. w Kielcach. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że A. Sp. Komandytowa, dalej jako Spółka, wnioskiem z dnia 18.12.2008r. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków dla ww. inwestycji. W dacie składania wniosku dla tego terenu nie obowiązywał plan miejscowy. W dniu 15 stycznia 2009r. Rada Miejska w Kielcach podjęła uchwałę nr XXXII/744/2009 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "K. Ś. – P.S.", który objął działki, na których planowana była ww. inwestycja. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu, nie później niż do 17.12.2009r. W dniu 19 października 2009r. Rada Miejska w Kielcach podjęła uchwałę nr XLI/1012/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "K. Ś. – P.S.", który zaczął obowiązywać od dnia 28.12.2009r. W tej sytuacji, ponieważ warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji administracyjnej tylko w przypadku braku planu miejscowego, Prezydent Miasta K., po podjęciu zawieszonego postępowania z urzędu w dniu 3 marca 2010r., wymienioną na wstępie decyzją z dnia 29 marca 2010r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że do uchwalenia planu dającego podstawy do umorzenia postępowania doszło w okresie zawieszenia postępowania. W ocenie Spółki przedłużenie terminu załatwienia sprawy niezgodnie z art. 35 k.p.a. spowodowało wejście w życie planu miejscowego, a sam plan zaczął obowiązywać po upływie terminu zawieszenia. Spółka podniosła, że uchwała w sprawie planu miejscowego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na obszarze, dla którego obowiązuje plan miejscowy lokalizacja inwestycji następuje na podstawie postanowień planu. Nie wydaje się wówczas decyzji ustalającej warunki zabudowy, a funkcję decyzji lokalizacyjnej spełnia decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji znajdującej się na obszarze, który objęty został planem miejscowym należało zatem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania Kolegium wyjaśniło, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności prezydenta miasta jest w myśl art. 229 pkt 3 k.p.a. rada gminy. Odnośnie zaś skargi do Sądu na uchwałę w sprawie planu miejscowego organ odwoławczy wskazał, że Sąd odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, A. Sp. z o.o. w Kielcach wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez bezprawne przedłużenie terminu załatwienia sprawy, art. 35 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nie z przyczyn ustawowo określonych, a jedynie aby umożliwić nieuwzględnienie wniosku skarżącej. W ocenie skarżącej ponieważ plan miejscowy dla objętego wnioskiem terenu zaczął obowiązywać dopiero w dniu 28.12.2009r., tj. po upływie terminu zawieszenia postępowania, nie było podstaw do jego umorzenia. W skardze podniesiono ponadto, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko. Zasada szybkości postępowania sprzyja bowiem urzeczywistnieniu zasady praworządności. Wskazano, że zawieszone postępowanie zostało podjęte z urzędu dopiero w dniu 3 marca 2010r. Nieuzasadnione zdaniem Spółki powstrzymywanie się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 12 k.p.a. Instytucja zawieszenia czynności procesowych ma bowiem charakter fakultatywny i nie może być nadużywana. Ponadto w ocenie skarżącej organ przyznał interesowi społecznemu pierwszeństwo przed interesem jednostki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że działki, co do których skarżąca Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w dacie orzekania przez organ pierwszej jak i drugiej instancji objęte były obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu "K. Ś. – P.G.", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 19 października 2009r. nr XLI/1012/2009, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27.11.2009r. (Nr 502, poz. 3687). Uchwała ta weszła w życie w dniu 28 grudnia 2009r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Organy orzekające w niniejszej sprawie miały obowiązek uwzględnić jego wejście w życie przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej zwanej u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Również z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy tylko w przypadku braku planu miejscowego. Tak więc z przepisów tych jednoznacznie wynika, iż w sytuacji, gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest niezasadny. Zgodnie z treścią art.62 ust.1 postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (od 21 października 2010r – na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Celem tej regulacji jest umożliwienie organom gminy (miasta) przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowym bowiem instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest plan miejscowy (art. 4 u.p.z.p.). Uprawnienie do zawieszenia postępowania w razie zgłoszenia żądania ustalenia warunków zabudowy pozostaje w związku z kompetencją rady gminy do wszczęcia postępowania planistycznego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji zostało zawieszone na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy tj. do dnia 17 grudnia 2009r. Skoro uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu 19 października 2009r., oznacza to, iż została podjęta w okresie zawieszenia, o jakim mowa w powołanym przepisie. W ocenie Sądu ustawodawca pod pojęciem "uchwalenia" nie miał na myśli wejścia uchwały w życie. Za takim rozumieniem tego przepisu zdaniem Sądu, nie przemawia ani wykładnia gramatyczna ani też celowościowa. Tym niemniej, w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma treść art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 u.p.z.p. W wyniku wejścia w życie planu miejscowego został określony sposób zagospodarowania objętego tym planem terenu , co spowodowało, że wydanie w tym przedmiocie odrębnej decyzji stało się zbędne (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Nie można przy tym postrzegać określenia przeznaczenia nieruchomości w planie jako mniej korzystnego dla właściciela niż decyzja o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie, tryb ten należy traktować jako zasadę, który w przypadku zbiegu z postępowaniem z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, co do zasady ma pierwszeństwo (art. 62 u.p.z.p.). Tymczasem Spółka opiera swoją skargę na założeniu, że wskutek przewlekłości postępowania organy pozwoliły na ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości w planie miejscowym, choć działając odpowiednio szybko mogłyby wcześniej wydać w tym przedmiocie decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej została ona w ten sposób poszkodowana. Sąd w niniejszej sprawie nie może oceniać kwestii bezczynności organów rozpoznających przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Do zwalczania bezczynności organów administracji publicznej służy odrębne postępowanie, które strona ma prawo uruchomić jeśli uważa, że organy te nie załatwiają sprawy w terminie określonym przepisami postępowania administracyjnego. Należy zatem podkreślić, że procedura planistyczna jest podstawowym trybem ustalania przeznaczenia terenu, w którym zagwarantowano właścicielom odpowiednie środki w celu ochrony ich praw. Ponadto tak w postępowaniu planistycznym jak i w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochronie podlegają te same wartości (art. 1 ust. 2 pkt 1-9 oraz art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.) i nie można twierdzić, że skorzystanie z trybu określonego w art. 59 i nast. ustawy daje właścicielowi szersze możliwości kształtowania przeznaczenia terenu niż w planie miejscowym. Ubocznie można wskazać, że nawet wcześniej wydana ( przed uchwaleniem planu miejscowego) decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie mogłaby trwale przesądzić o innym przeznaczeniu terenu aniżeli określone w planie. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została już wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę ( art.65 ust 2 u.p.z.p.). Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie z urzędu wiadomo, że wniesiona w sprawie II SA/Ke 100/10 skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 19 października 2009r. nr XLI/1012/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "K. Ś. – P.G." nie została rozpoznana, ponieważ sprawa ta znajduje się na etapie rozpoznawania zażalenia B.S. na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia skargi ( k.27 akt). Reasumując organy trafnie uznały, że z chwilą uchwalenia planu miejscowego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania. O bezprzedmiotowości można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1995r., sygn. SA/Łd 2424/94). Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji rozstrzygającej w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną jednostki. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.