II SA/Ke 526/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości wydatków na opiekę i wychowanie ponoszonych przez gminę postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Gminy od decyzji z [...] wydanej z upoważnienia Starosty w przedmiocie ustalenia wysokości wydatków ponoszonych przez Gminę na opiekę i wychowanie M. T. umieszczonego w spokrewnionej rodzinie zastępczej A. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył cyt.: " Powiat reprezentowany przez Starostę, z upoważnienia którego działa Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie", wnosząc o uchylenie jej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Należy podkreślić, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W sprawie niniejszej zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Gminy od decyzji z [...] wydanej z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w przedmiocie ustalenia wysokości wydatków ponoszonych przez Gminę na opiekę i wychowanie M. T. umieszczonego w spokrewnionej rodzinie zastępczej A. P. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Skarga na ww. rozstrzygnięcie została wniesiona przez cyt.: "Powiat reprezentowany przez Starostę, z upoważnienia którego działa Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie". Jak wynika z treści art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) zadania powiatu w zakresie pieczy zastępczej starosta wykonuje za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów rodzinnej pieczy zastępczej. Z kolei zgodnie z ust. 3 art. 182 tej ustawy w indywidualnych sprawach z zakresu pieczy zastępczej, należących do właściwości powiatu, decyzje wydaje starosta, upoważniony przez niego kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub inni pracownicy powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważnieni na wniosek kierownika. Zarówno orzecznictwo sądowe, jak i doktryna prezentują stanowisko, akceptowane przez tut. Sąd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa. Oczywiście należy mieć na uwadze, że na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat. Zgodnie bowiem z treścią cyt. przepisu organami powiatu jest zarząd powiatu jako organ wykonawczy i rada powiatu – organ uchwałodawczy. Trzeba mieć jednak na uwadze odmienność regulacji przyjętej przez ustawodawcę w art. 5 § 2 pkt 6 kpa. Jak wynika z treści tego przepisu ilekroć w kpa jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to m. in. starostę oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w jego imieniu. Zatem w takim przypadku, gdy organ – jakim jest starosta – orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego – powiatu – w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Godzi się jednocześnie podnieść, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jak i przez jej organ – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa – orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, niepubl.; J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym {w:} Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.). Na mocy treści cytowanego art. 182 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Starosta Kielecki został upoważniony do zrealizowania przysługującego mu władztwa administracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego – jako osób prawnych, jak też ich organów – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W konsekwencji powyższych rozważań, na gruncie rozpoznawanej sprawy, skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie Starosta Kielecki, z upoważnienia którego decyzję w I instancji wydał Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kielcach i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach – organ II instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984r., sygn. akt. II AZP 5/84, OSNC 1985, z.7, poz. 86). Reasumując, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu w żadnym wypadku nie jest organ orzekający w sprawie w I czy też II instancji. Tak więc na gruncie sprawy niniejszej skarżący nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego – niezależnie od tego, czy starosta działa jako podmiot upoważniony do reprezentowania powiatu na zewnątrz, czy też jako organ z upoważnienia którego decyzję w I instancji wydał Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która poprzez wniesienie skargi kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Takiej konstrukcji prawnej nie przewidują natomiast przepisy ustawy p.p.s.a. (por. także postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2002r., LEX nr 76118 oraz postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006r. w sprawie o sygn. II GSK 387/05, LEX nr 197511 ). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.