II SA/Ke 527/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 roku sprawy ze skargi J.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] orzekającą o niezbędności wejścia na teren działki nr 2932/5 położonej w S., stanowiącej własność J. L., celem wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany budynku mieszkalnego, realizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty S. z dnia [...], na działce Nr 2933/6 położonej w S., stanowiącej własność P. C.. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji ustalił, że w oparciu o wniosek P. C. z dnia 10 maja 2010 r. o wydanie decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren działki nr 2932/5 położonej w S., stanowiącej własność J. L., celem wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany budynku mieszkalnego, położonego na sąsiedniej działce Nr 2933/6, do którego to wniosku dołączono pismo skierowane do J. L. w sprawie wyrażenia zgody na wejście na jej działkę oraz jej pisemną odmowę, Starosta S. pismem z dnia 17 maja 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie w dniu 27 maja 2010 r. przeprowadził oględziny na działkach Nr 2932/5 i 2933/6 położonych w S., z których sporządził protokół. W oparciu o takie ustalenia organ I instancji wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...], którą orzekł o niezbędności wejścia na teren działki Nr 2932/5 położonej w S., stanowiącej własność J. L., celem wykonania robót budowlanych polegających na ukończeniu elewacji budynku mieszkalnego realizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów Nr 2933/6 w S. i jednocześnie ustalił granice niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości: - w celu wykonania w/w robót budowlanych Inwestor może korzystać z pasa gruntu działki sąsiedniej Nr 2932/5 o szerokości 1,5m (mierząc od ściany budynku) przylegający bezpośrednio do ściany realizowanego budynku na długości 9,50 m (długość budynku wymagająca dokończenia elewacji + 1,50 m) - termin korzystania z sąsiedniej nieruchomości ustalono na okres nie przekraczający 15 kolejnych dni roboczych, w terminie do 30 października 2010 r., jednak nie wcześniej niż w dniu, w którym decyzja stanie się ostateczna. Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 47 Prawa budowlanego i stwierdził, że orzekając o niezbędności korzystania z cudzej własności, organ powinien wypełnić w całości dyspozycję tego przepisu, tj. ustalić, czy wejście na teren sąsiedniej działki jest niezbędne w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych oraz w razie pozytywnego ustalenia, jednoznacznie określić sposób korzystania z sąsiedniej działki przez inwestora. W tym celu organ winien określić czas konieczny do wykonania zamierzonych robót i termin ich rozpoczęcia, wskazać obszar objęty czasowym ograniczeniem prawa własności na sąsiedniej działce określając długość i szerokość pasa sąsiedniej działki przeznaczonego do czasowego zajęcia i jego usytuowanie względem obiektu, przy którym zaplanowano prace budowlane, a także zlokalizować miejsce i określić sposób wejścia na sąsiednią działkę. Analizując sprawę organ II instancji uznał, że dyspozycja przepisu art. 47 prawa budowlanego została wypełniona w całości. Inwestor zwrócił się bowiem pismem z dnia 10 kwietnia 2010 r. do J. L. o wyrażenie zgody na wejście na teren jej działki oznaczonej numerem 2932/5, celem wykonania ocieplenia ściany budynku, na co sąsiadka odpowiedziała odmownie pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. W oparciu o przeprowadzone oględziny organ ocenił, że wejście na teren działki J. L. jest niezbędne w celu wykonania objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] ocieplenia budynku przy ścianie wschodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr 2933/6, bezpośrednio przy granicy z działką Nr 2932/5, a także określił wymiary pasa gruntu znajdującego się na działce Nr 2932/5 przeznaczonego do czasowego zajęcia – szerokość 1,50 m i długość równa długości budynku przeznaczonego do ocieplenia + 1,5 m. Ponadto organ I instancji ustalił sposób wejścia na teren działki Nr 2932/5, to jest przez zdemontowane ogrodzenie, a także zobowiązał inwestora do naprawienia i usunięcia ewentualnych szkód, jakie powstaną w trakcie realizacji robót budowlanych. Organ wyjaśnił również, że organy obu instancji rozpatrywały już wcześniej wniosek P. C. o wydanie decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren działki Nr 2932 należącej do J. L. w celu wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu oraz wykonaniu prac tynkarskich na budynku mieszkalnym znajdującym się na działce Nr 2933/6 w S.. Wniosek ten został uwzględniony decyzją Starosty S. z dnia [...], który na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego orzekł o niezbędności wejścia na teren działki Nr 2932/5 położonej w S., stanowiącej własność J. L., celem wykonania robót budowlanych polegających na ukończeniu elewacji budynku mieszkalnego i jednocześnie m. in. ustalił okres czasowego zajęcia działki Nr 2932/5 na 10 kolejnych dni roboczych licząc od dnia następującego po dniu, w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna. Ponieważ Wojewoda rozpatrzył odwołanie od tej decyzji w dniu 11 grudnia 2009 r. utrzymując ją w mocy, decyzja ta stała się ostateczna w tym dniu, w wyniku czego była wykonalna w terminie od dnia 12 do 22 grudnia 2009 r. W terminie tym inwestor jednak nie zdołał wykonać zamierzonych robót budowlanych, w związku z czym pierwsza decyzja jest niewykonalna. Dlatego wystąpienie przez inwestora z nowym wnioskiem było dopuszczalne, gdyż dotyczyło sprawy podobnej, ale odmiennej pod względem stanu faktycznego. Powoduje to, że nie można w sprawie mówić o tożsamości obu tych spraw, przez co zarzut zawarty w odwołaniu J. L. dotyczący nieważności postępowania spowodowanej przyczyną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa – nie jest zasadny. Wojewoda wyjaśnił też, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy w sprawie jest prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości stron. Takie postępowanie miałoby znaczenie w sytuacji, gdyby przedmiotem postępowania było udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w granicy działki, która jest sporna. W skardze na powyższą decyzję J. L. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...]. Skarżąca zarzuciła, że decyzja Starosty S. z dnia [...] jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ uprzednio, ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...], orzeczono o niezbędności wejścia na jej działkę i określono granice i warunki korzystania z tej działki, a pomiędzy tą decyzją, a decyzją Starosty S. z dnia [...] zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Ponadto decyzja taka podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, w związku z czym nie było przeszkód, aby P. C., na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] wszczął postępowanie egzekucyjne i doprowadził do jej wykonania. Skoro tego nie uczynił, to utracił prawo skutecznego ponownego rozstrzygnięcia tej samej kwestii. Nie można bowiem mnożyć kolejnych postępowań tylko z tej przyczyny, że strona nie chce skorzystać z uprawnienia raz określonego ostateczną decyzją. Skarżąca zarzuciła ponadto, że decyzja Starosty S. z jednej strony pomija w osnowie określenie sposobu korzystania z nieruchomości (postawienie rusztowania, montaż i demontaż przęseł ogrodzeniowych), a z drugiej nie wskazuje w sposób jednoznaczny (z powodu trwania postępowania rozgraniczeniowego), wymiarów pasa gruntu przeznaczonego do zajęcia. Tym samym decyzja ta nie odpowiada wymogom z art. 47 ust. 2 prawa budowlanego, co dyskwalifikuje ją pod względem prawnym oraz powoduje, że nie może stanowić tytułu wykonawczego nadającego się do wykonania. J. L. podniosła też, że skoro toczy się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy pomiędzy nieruchomościami stron, to nie znając przebiegu tej granicy organ I instancji nie może w sposób rzeczywisty określić szerokości pasa gruntu, na jaki P. C. może wejść na działkę skarżącej. Skarżąca zarzuciła też, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, ponieważ Wojewoda nie wyjaśnił, na jakiej podstawie sformułował tezę, że w sprawie zachodzi nowy, zmodyfikowany przedmiot postępowania i czym jest ten zmodyfikowany przedmiot, skoro okoliczności sprawy nie uległy zmianie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. skarżąca wyjaśniła, że na podstawie zaskarżonej przez nią decyzji P. C. w dniu [...] wszedł na jej grunt i zrealizował niemal w całości prace określone w tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy stwierdzić, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Najdalej idący zarzut skargi dotyczył nieważności zaskarżonej decyzji mającej wynikać z tego, że dotyczy ona, zdaniem skarżącej sprawy, już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Według twierdzeń J. L. bowiem, zarówno ostateczna decyzja Starosty S. z dnia [...] orzekająca o niezbędności wejścia na działkę skarżącej i określająca granice i warunki korzystania z tej działki, jak i decyzja Starosty S. z dnia [...] utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, są tożsame pod względem przedmiotowym i podmiotowym, przez co ostatnio wymieniona decyzja Starosty S. jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z takim wywodem nie można się zgodzić. Zaistnienie komentowanej przesłanki nieważnościowej wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny (ale tylko w zakresie faktów prawotwórczych) oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami. Oceniając obie wymienione decyzje należy zauważyć, że stan faktyczny i wynikające z niego prawa i obowiązki stron były w obu tych sprawach różne. Różnica wynika z charakteru i celu uprawnienia, określonego w art. 47 ust. 2 prawa budowlanego. W ramach określonych w tym przepisie warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości, mieści się bowiem również określenie terminu korzystania z tej nieruchomości, co wynika z zestawienia ustępu 1 i 2 tego artykułu. Celem tej regulacji jest natomiast umożliwienie inwestorowi wykonania zamierzonych przez niego robót budowlanych. Z zestawienia tych przesłanek wynika z jednej strony, że rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości o jakim mowa w art. 47 ust. 2 prawa budowlanego nie może przyznawać tego uprawnienia bezterminowo, a z drugiej, że dopiero wykonanie zamierzonych przez inwestora robót oznacza zrealizowanie tego uprawnienia i zamyka możliwość ponownego wystąpienia z wnioskiem o jakim mowa w omawianym przepisie. Konsekwencją takiej wykładni jest stwierdzenie, że inwestor może na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego kilkokrotnie wnosić o orzeczenie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych, o ile upłynął już wyznaczony termin skorzystania z nieruchomości sąsiedniej, a zamierzone roboty budowlane nie zostały wykonane. Stwierdzenie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją takich właśnie okoliczności oznacza, że stan faktyczny w tej sprawie oraz w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia 11 grudnia 2009 r. były różne, co determinowało różne uprawnienia i obowiązki stron wynikające z art. 47 ust. 2 prawa budowlanego. W efekcie nie można przyjąć, aby zaskarżona decyzja dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Wojewody z dnia [...]. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, dotyczącym pominięcia w osnowie decyzji organu I instancji określenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz braku jednoznacznego określenia wymiarów pasa gruntu przeznaczonego do zajęcia. Określenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej w stopniu wystarczającym do zrealizowania decyzji Starosty S. z dnia [...], znalazło się bowiem w tej decyzji oraz w jej uzasadnieniu, którego funkcją jest objaśnienie toku myślenia prowadzącego do zastosowania w sprawie określonego przepisu prawnego. Należy przy tym wyrazić pogląd, że określenie warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości w sposób precyzyjny i uwzględniający wszystkie mogące pojawić się w praktyce komplikacje, na ogół nie będzie możliwe. Wymaganie w związku z tym, określenia w decyzji wydawanej na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego nadmiernie szczegółowych warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości, prowadziłoby w praktyce do uniemożliwienia inwestorom realizacji zamierzonych i zgodnych z prawem robót budowlanych oraz wyłączenia możliwości realizacji celu, jakiemu uprawnienie z art. 47 ust. 2 prawa budowlanego ma służyć. Należy dodać, że zabezpieczeniem praw właściciela nieruchomości obciążonej uprawnieniem wynikającym z decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 prawa budowlanego, mającym uniezależnić go od sposobu realizacji przez inwestora uprawnienia uzyskanego na podstawie takiej decyzji, jest obciążający inwestora z mocy art. 47 ust. 3 prawa budowlanego obowiązek naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, co w zaskarżonej decyzji zostało zrealizowane. Należy też zauważyć, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej złożonym na rozprawie przed Sądem, zamierzone roboty budowlane zostały przez skarżącego wykonane, co świadczy o dostatecznym określeniu w zaskarżonej decyzji warunków korzystania z nieruchomości skarżącej. Również określenie w decyzji z dnia [...] wymiarów i usytuowania pasa gruntu przeznaczonego do zajęcia, jest, zdaniem Sądu, wystarczająco ścisłe i jednoznaczne. Należy przy tym podzielić pogląd Wojewody ego co do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy pomiędzy nieruchomościami stron, nie ma wpływu na sposób określenia w decyzji Starosty S. szerokości pasa gruntu skarżącej, na jaki P. C. może wejść w celu wykonania robót budowlanych określonych w tej decyzji. Bez względu bowiem na ustalony w rozgraniczeniu przebieg tej granicy, określenie w decyzji granic pasa działki nr 2932/5 w sposób nawiązujący do usytuowania istniejącej na nieruchomości inwestora ściany jego budynku, pozwoli na niewątpliwe określenie, z jakiego konkretnie terenu P. C. będzie mógł skorzystać. Należy bowiem zauważyć, że określenie tego pasa nie nawiązuje do granicy, w szczególności granicy prawnej pomiędzy działkami stron, ale do ściany jego budynku. Nawet więc jeżeliby się okazało, że granica ta przebiega inaczej, w szczególności korzystniej dla skarżącej, to i tak usytuowanie tego pasa gruntu byłoby identyczne. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia wyjaśniającego na jakiej podstawie Wojewoda sformułował tezę, że w sprawie zachodzi nowy, zmodyfikowany przedmiot postępowania i czym jest ten zmodyfikowany przedmiot. Wojewoda wyjaśnił bowiem w wystarczający sposób, na czym polega różnica w przedmiocie postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz kontrolowaną decyzją, a Sąd rozumowanie to zaakceptował, co wyjaśniono wyżej. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.