II SA/Ke 529/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 sprawy ze skargi E.M. - S., S. M., H. M., W. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od wojewody na rzecz E. M.- S. 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] wydaną w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i J. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wolnostojącego, jednorodzinnego, jednokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz przyłączami, a także garażu z pomieszczeniem gospodarczym na działkach o numerach ewidencyjnych 135/2 i 135/3 przy ul. S. w K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż wnioskiem z dnia 15 października 2002r. H. M., E. M., H. N., W. J., M. P., E. M.-S. i S. M. wystąpili o wznowienie postępowania, wskazując, iż jako spadkobiercy po zmarłym S. M. - współwłaścicielu działki nr 142, sąsiadującej z działkami inwestorów, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...] nr[...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [...] w brzmieniu ustalonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] nr[...], którą uchylono decyzję z dnia [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. i J. J. pozwolenia na budowę garażu z pomieszczeniem gospodarczym została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jej uchylenia ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu I instancji sprawa dotycząca garażu wraz z pomieszczeniem gospodarczym stanowić będzie przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego z garażem z uwagi na realizację budowy niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, a następnie działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane zobowiązał inwestorów do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Powyższe okoliczności legły u podstaw decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] E. M.-S. i E. M. wskazali, iż decyzja wydana w trybie wznowieniowym powinna również obejmować rozstrzygnięcie co do garażu oraz pomieszczenia gospodarczego. Wojewoda rozpatrując odwołanie stwierdził, że zostały zachowane warunki formalne do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania oraz organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] było dotknięte wadą proceduralną, albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zapewnił spadkobiercom zmarłego S. M.- współwłaściciela działki nr 142 sąsiadującej z działkami inwestorów udziału w tym postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające co do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 kpa potwierdziło, że brak udziału wszystkich stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie miał wpływu na treść decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] pozostałej w obrocie prawnym po uchyleniu jej w części dotyczącej pozwolenia na budowę garażu wraz z pomieszczeniem gospodarczym. W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] E. M.-S., S. M., H. M.i W. J. wnieśli o jej uchylenie, domagając się nadto rozbiórki wiaty przylegającej do budynku mieszkalnego, rozstrzygnięcia kwestii dotyczących izolacji budynku mieszkalnego, zadośćuczynienia za poniesione szkody. Zdaniem skarżących Wojewoda ograniczył się wyłącznie do oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji bez analizy skutków. Prowadzenie robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę bezpośrednio przy fundamentach ich budynków bez uwzględnienia spadku terenu skutkuje zalewaniem ich budynków wodami opadowymi. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a). W związku z tak określoną kognicją, wojewódzkie sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do orzekania merytorycznego co do żądań rozbiórki wiaty przylegającej do budynku mieszkalnego, rozstrzygnięcia kwestii dotyczących izolacji budynku mieszkalnego jak również zadośćuczynienia za poniesione szkody, a zatem w tym zakresie żądania skarżących należało uznać za bezpodstawne. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania organ administracji publicznej zgodnie z art. 149 § 2 kpa po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydaje decyzję o jakiej mowa w art. 151 § 1 lub § 2 kpa. Stanowisko organu, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] brak udziału w charakterze strony następców prawnych właściciela działki sąsiedniej z działką inwestorów jest prawidłowe i stanowiło przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ta zaś okoliczność obligowała organ do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej (o pozwolenie na budowę), w oparciu o przepisy prawa materialnego, celem rozważenia czy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgodnie bowiem z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 kpa, w wyniku wznowienia postępowania organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji określonej w art. 146 § 2 kpa tj. wówczas, jeżeli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że zastosowanie przesłanki z art. 146 § 2 kpa może nastąpić tylko w razie, gdy treść rozstrzygnięcia nowej decyzji odpowiadałaby w całości rozstrzygnięciu przyjętemu w decyzji ostatecznej. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Na tle tak rozumianego pojęcia tożsamości sprawy w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy należy stwierdzić, że treść decyzji jaka zapadłaby w wyniku wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nie odpowiadałaby treści decyzji ostatecznej. Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie E. i J. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i garażu wraz z pomieszczeniem gospodarczym, natomiast przedmiotem sprawy rozstrzygniętej w wyniku wznowienia postępowania było pozwolenie na budowę tylko budynku mieszkalnego. Bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy jest okoliczność, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] znak: [...] podjętą w trybie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane uchylił swoją decyzję z dnia [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę garażu z pomieszczeniem gospodarczym. Pozostaje bezspornym, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 15 października 2002r., a zatem przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta w oparciu o powołany art. 36a ustawy prawo budowlane. Postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości przypisuje się pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości, a za taki należy uznać tryb przewidziany w art. 36a prawa budowlanego. Kwalifikowana wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje niemożność badania przesłanek zastosowania art. 36a prawa budowlanego, w tym zwłaszcza bezcelowość oceniania, czy zaistniałe odstępstwa miały charakter istotny, czy też nie. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] wydana przed rozpoznaniem wniosku o wznowienie postępowania była przedwczesna. Kolejnym uchybieniem organu, które również powoduje, iż zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym jest naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 2 i w zw. z art. 146 § 2 kpa. Na gruncie art. 149 § 2 drugim niezbędnym elementem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną w oparciu o przepisy prawa materialnego. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] z naruszeniem prawa nie wykazał, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Samo stwierdzenie, że wadliwość o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie miała wpływu na sposób dokonanego rozstrzygnięcia bez powołania znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego i bez ich analizy jest niewystarczające i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę podniesione wyżej okoliczności zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną kwestii związanych z wymogami postępowania w sprawie wznowienia postępowania . W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit c w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.