II SA/Ke 531/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Wojewody z dnia 21 czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. F. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 21 czerwca 2017 r., znak: [...], Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania S. F., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 4 kwietnia 2017 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ul. P. w K. na odcinku od ul. . do posesji nr 85". W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2016 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg wystąpił o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. Na skutek rozpatrzenia powyższego wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 4 kwietnia 2017 r. W odwołaniu S. F. zarzucił organowi naruszenie art. 107 Kpa poprzez brak wskazania trybu przejęcia działki nr 776 stanowiącej jego własność i brak wskazania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dalej zarzucił naruszenie wydanego na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, w części dotyczącej warunków technicznych dla znaków poziomych i warunków ich umieszczania na drogach w zakresie usytuowania przystanków. Podniósł, że lokalizacja przystanku autobusowego na wysokości jego posesji zablokuje przepustowość ul. P. oraz wjazd i wyjazd z posesji, wiata przystanku będzie ograniczać widoczność, a autobusy emitować będą toksyczne spaliny i hałas. Dyrektor MZD odniósł się do zarzutów odwołania w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. Rozpatrując odwołanie Wojewoda stwierdził, że wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej jako "specustawa". W toku postępowania do organu I instancji wpłynęły uwagi E. i M. małż. B. oraz S. F.. W dniu 28 lutego 2017 r. inwestor przedłożył skorygowany projekt budowlany uwzględniający uwagi małżonków B. w zakresie lokalizacji zjazdu indywidualnego oraz S. F. w zakresie parametrów dwóch zjazdów. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi z art. 11f ust. 1 specustawy. Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 107 Kpa, ponieważ decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie uraz art. 11f ust. 1 specustawy. Wyjaśnił, że działka nr 776 nie została przejęta na cele inwestycji drogowej. We wniosku inwestor wskazał natomiast ww. działkę jako nieruchomość, z której korzystanie będzie ograniczone (art. 11d ust. 1 pkt 3b specustawy). Organ wyjaśnił, że nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania przebiegu inwestycji. Skoro zatem inwestor zaplanował przebudowę zjazdów indywidualnych na posesję strony, to stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h-j specustawy organ I instancji orzekł o obowiązku budowy/przebudowy zjazdów, określił ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości i zezwolił na jego wykonanie. Odnosząc się do zarzutu niewskazania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ wyjaśnił, że rodzaj, zakres, skala i charakter planowanej inwestycji nie kwalifikują jej do żadnej z grup przedsięwzięć wskazanych w § 2 i § 3 tego rozporządzenia. Oznacza to, że inwestor nie był zobowiązany do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym badań i pomiarów hałasu i stężenia zanieczyszczenia w powietrzu. Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia przepisy załącznika nr 2 określają szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach, nie zaś dla usytuowania przystanków. Rozporządzenie to ma zastosowanie podczas zatwierdzania projektu organizacji ruchu, która to kwestia nie może być przedmiotem postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazano, ze inwestor dołączył do wniosku projekt stałej organizacji ruchu zatwierdzony przez Dyrektora Biura Zarządzania Ruchem Drogowym urzędu Miasta pismem z dnia 29 lipca 2016 r. Organ odwoławczy uznał za co najmniej niezrozumiały zarzut błędnych ustaleń faktycznych w zakresie pkt 5 na stronie 3 decyzji oraz braku badań dla poparcia argumentów zawartych w tym punkcie. Organ I instancji w pkt II.5 na stronie 3 zawarł bowiem wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie są to więc ustalenia faktyczne, ani argumenty. Jeśli chodzi o sytuowanie i parametry zjazdów, to kwestię tę regulują przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie., tj. § 9 ust. 1, § 77 i § 79. Żaden z ww. przepisów nie określa odległości 30 m między zjazdami, o której mowa w odwołaniu. Organ wskazał ponadto, że planowane przedsięwzięcie nie koliduje z istniejącą siecią kanalizacji sanitarnej. Zdaniem organu subiektywne przekonanie S. F., że lokalizacja przystanku na wysokości jego działki spowoduje wzrost hałasu, toksycznych spalin i wibracji nie upoważnia do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do zarzutu, że zaprojektowane rozwiązania dotyczące włączenia ul. P. do ul. G. i lokalizacji zjazdów na posesję nr 78 są nieudolne i kuriozalne organ stwierdził, że strona nie podała, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Zapis w pkt VIII.4 projektu zagospodarowania terenu przeczy zaś zarzutowi, że projektowany przystanek będzie niedostępny dla osób niepełnosprawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. F. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: – art. 10 § 1 Kpa polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów i wniosków będących przedmiotem odwołania, w szczególności jakie przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. znajdują zastosowanie i dlaczego nie został zastosowany załącznik nr 2 pkt 7.10 dotyczący usytuowania przystanków autobusowych; – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Kpa polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy, niezastosowaniu zasady adekwatności i tym samym ingerencję ponad miarę w sferę własności skarżącego, uniemożliwiająca mu budowę wyjazdów z posesji oraz utrudniającą mu dostęp do sieci kanalizacji, nieprzeprowadzenie dowodów na uciążliwość przystanku autobusowego w okolicach jego posesji, niewyjaśnienie przyjęcia takiej a nie innej lokalizacji, niepowodującej utrudnień w korzystaniu z nieruchomości; – prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegająca na ustaleniu, że zapis w pkt 7.10 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. nie ma zastosowania do postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu S. F. podniósł, że organ nie przeprowadził ekspertyzy dotyczącej usytuowania przystanku zaplanowanego blisko zabudowań, co wywołało błędne ustalenia, jakoby planowana inwestycja nie powodowała nadmiernego hałasu i wibracji. Skarżący wskazał, że w okolicy znajdują się, w nieznacznej odległości, inne przystanki autobusowe, większość pasażerów pochodzi z oddalonych w znacznej odległości blokowisk, a więc zasadne byłoby przeniesienie przystanku bliżej osiedla, np. na przecięcie ul. P. z ul. P.. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. wskazano, iż z uwagi na częstotliwość podjeżdżania autobusów, nie mieszczą się one na odcinku 30 m, o jakim mowa w załączniku nr 2 pkt. 7.10. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił naruszenie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). W rozpoznawanej sprawie postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przez organ I instancji prowadzone było w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496), której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, przy czym w art. 11a ust. 4 tej ustawy przewidziano, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.), dalej jako "ustawa środowiskowa". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (pkt 2). Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej). W art. 60 ustawy środowiskowej Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, została zobowiązana do określenia, w drodze rozporządzenia: rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2); przypadków, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2 (pkt 3). Realizując powyższy obowiązek Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), dalej jako rozporządzenie, gdzie w § 3 ust. 1 pkt 60 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przepis § 2 ust. 1 pkt 31 dotyczy autostrad i dróg ekspresowych, zaś pkt 32 dotyczy innych niż wymienione w pkt 31, o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmiany przebiegu lub rozbudowy istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku. W uzasadnieniu organ posłużył się ogólnym stwierdzeniem, że rodzaj, zakres, skala i charakter planowanej inwestycji nie kwalifikują jej do żadnej z grup przedsięwzięć wskazanych w § 2 i § 3 rozporządzenia. Brak jednak przy tym analizy danych wskazujących na prawidłowość przyjętych w tym zakresie ustaleń. Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że dla zadania "Rozbudowa ul. P. na odcinku od ul. P. do posesji nr 85", całkowita długość drogi nie przekracza 1 km, co mogłoby oznaczać brak konieczności uzyskania dla tego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ nie ustalił jednak, czy istotnie planowane przedsięwzięcie jest całą inwestycją związaną z rozbudową ul. P., czy też fragmentem większego przedsięwzięcia. Zauważyć bowiem należy, że wprawdzie przedmiotem niniejszej sprawy jest odcinek od ul. P. do posesji nr 85, jednakże ul. P. stanowi o wiele dłuższy ciąg komunikacyjny, sięgając w kierunku wschodnim aż do ul. M.. Długość całej ul. P. bezspornie przekracza 1 km. Nie zalicza się także ani do autostrad, ani do dróg ekspresowych, ani dróg wymienionych w pkt 32 ust. 1 § 2 rozporządzenia. Tymczasem, w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 60 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia niezbędne jest więc ustalenie, czy w ciągu ul. P. jest planowane, realizowane lub już zostało zrealizowane przedsięwzięcie polegające na rozbudowie drogi, ponieważ w takim przypadku przedsięwzięcie drogowe będące przedmiotem niniejszej sprawy w kwestii oddziaływania na środowisko wymagałoby całościowej oceny. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy danych wskazujących na prawidłowość ustaleń, że planowana inwestycja nie zalicza się do żadnego rodzaju przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, skutkował naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa i uniemożliwiał Sądowi weryfikację zaskarżonej decyzji w aspekcie jej legalności. Nie dawał Sądowi podstaw do oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymogami o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy. Nie można bowiem stwierdzić, czy w konkretnej sprawie inwestor był zobligowany do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy też taki obowiązek po stronie inwestora nie istniał, a w konsekwencji nie pozwala uznać, czy wniosek o wydanie decyzji zrid był kompletny i zawierał wymagane przepisami prawa odrębne decyzje administracyjne. Niezasadny jest natomiast zarzut niezastosowania załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 1 pkt 2 tego rozporządzenia, przepisy załącznika nr 2 określają szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych poziomych, nie zaś dla usytuowania przystanków. Rozporządzenie to znajduje zastosowanie na etapie zatwierdzania projektu organizacji ruchu, nie zaś w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dołączenie przez inwestora do dokumentacji projekt stałej organizacji ruchu dla planowanego przedsięwzięcia nie oznacza, że była ona przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Procedura postępowania w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu została wyczerpująco uregulowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). Prawodawca nie wprowadził przy tym nie tylko wymogu udziału w procedurze zatwierdzenia organizacji ruchu podmiotów posiadających w tym zakresie interes prawny bądź faktyczny, w tym właścicieli nieruchomości położonych przy drodze, której zatwierdzana organizacja ruchu dotyczy, lecz nawet obowiązku informowania ich o prowadzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia (w tym zmiany) organizacji ruchu. Ochrona interesu prawnego naruszonego w związku z zatwierdzeniem organizacji ruchu w aktualnym stanie prawnym aktualizuje się dopiero po zatwierdzeniu organizacji ruchu poprzez zaskarżenie tego aktu do sądu administracyjnego. Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O kosztach, na które złożyła się: kwota wpisu (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności w aspekcie regulacji § 3 ust. 1 pkt 60 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w oparciu o analizę danych uwzględniających rodzaj, charakter oraz zakres planowanej inwestycji ustali, czy w niniejszej sprawie istnieje wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko o którym mowa w art. 11a ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Następnie oceni, czy wniosek o wydanie decyzji zrid jest kompletny, spełnia wymogi przewidziane art. 11d ust. 1 pkt 9 tej ustawy oraz czy istnieją przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.