II SA/Ke 533/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 9 marca 2005r. A. P. domagał się przyznania pomocy finansowej na działanie "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Decyzją z dnia 2 lutego 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał A. P. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 10 października 2008r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło oświadczenie A. P. o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Do oświadczenia strona załączyła umowę kupna-sprzedaży zwierzęcia gospodarskiego, umowy kupna-sprzedaży maszyn rolniczych, fakturę VAT z dnia 10 lipca 2007r., 15 faktur VAT RR, umowę kupna-sprzedaży potwierdzających sprzedaż w 2007 i 2008r. produktów rolnych o łącznej wartości 16.149,75 zł, umowę dzierżawy z dnia 3 listopada 2007r., pięć zaświadczeń o uczestnictwie w szkoleniu, zaświadczenie z dnia 31 marca 2006r. o ukończeniu szkolenia oraz decyzję z dnia 18 października 2007r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy A. P. w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". W dniu 17 lutego 2009r. w gospodarstwie rolnym A. P. przeprowadzono kontrolę, którą objęto przedsięwzięcia "zakup zwierząt gospodarskich", "zakup maszyn rolniczych" oraz "zakup gruntu rolnego lub jego dzierżawa". W kontrolowanym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości, które skutkowałyby wstrzymaniem kolejnych rat płatności. Następnie ustalono, iż dołączone do oświadczenia dokumenty nie potwierdzają osiągnięcia w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego corocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności w wysokości co najmniej 20 tys. zł. Z tego też względu organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi A. P. złożył faktury VAT potwierdzające realizację przedsięwzięcia "osiągnięcie, w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, corocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności w wysokości co najmniej 20 tys. zł". Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR orzekł o wstrzymaniu A. P. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, uzasadniając to brakiem zrealizowania wszystkich przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W podstawie prawnej powołano art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 13 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia z 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870) oraz art. 104 k.p.a. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył A. P. wskazując, że zaistniała u niego długotrwała niezdolność do pracy może uzasadniać prawo do otrzymania płatności realizowanych w roku 4 i 5 – pomimo niezrealizowania jednego z zadeklarowanych przedsięwzięć. Wnioskodawca nie złożył jednakże wymaganego oświadczenia o zaistnieniu przeszkód, ponieważ pracownik organu nie poinformował go o takiej możliwości. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, przytaczając dyspozycję § 8 ust. 1, 2, 3 w/w rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004r., wskazał, iż przepis ten określa dwa różne terminy związane z realizacją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. Mając na uwadze, iż wypłata A. P. trzeciej raty płatności nastąpiła w dniu 16 kwietnia 2008r. organ wskazał, iż termin na zrealizowanie założonych przez stronę przedsięwzięć upływał w dniu 16 października 2008r., natomiast termin na złożenie w Biurze Powiatowym ARiMR wymaganego oświadczenia – w dniu 23 października 2008r. Tym samym, wobec braku realizacji w terminie wynikającym z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wszystkich przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, zasadnie orzeczono o wstrzymaniu A. P. płatności w 4 i 5 roku. Odnosząc się do zarzutu o długotrwałej niezdolności strony do pracy organ wskazał, iż wnioskodawca, składając w dniu 10 października 2008r. oświadczenie, nie zaznaczył w przewidzianym polu, iż powodem niezrealizowania przedsięwzięcia była przedmiotowa przeszkoda. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu II instancji wniósł A. P., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i wskazując na naruszenie art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślono, iż skarżący poinformował pracownika organu I instancji, że nie zrealizował jednego z zadeklarowanych przedsięwzięć z uwagi na długotrwałą niezdolność do pracy (ponad 180 dni). W odpowiedzi miał uzyskać informację, iż przyczyna braku realizacji przedsięwzięcia leży po stronie ARiMR i w związku z tym uznaje się, że strona wypełniła warunki niezbędne do przyznania jej stosownych płatności w 4 i 5 roku realizacji programu, a na druku wypełnionego oświadczenia nie trzeba wpisywać informacji o długotrwałej niezdolności do pracy. A. P. za błędne uznał stanowisko organu odwoławczego w kwestii dotyczącej długotrwałej niezdolności do pracy. Trwała ona bowiem 194 dni i została urzędowo poświadczona przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny (załącznik). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. A. P. złożył w dniu 9 marca 2005r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na działanie "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych" (k. 1). Z tego też względu w odniesieniu do przedmiotowego wniosku zastosowanie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870 ze zm.). Podkreślić trzeba, iż wśród przedsięwzięć zadeklarowanych do wykonania w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (k. 2) wnioskodawca wymienił realizację projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (tabela nr 9, pkt 10). Zgodnie z § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu (pkt 1), oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (pkt 2). Jak wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Wśród dokumentów, jakie zgodnie z cyt. rozporządzeniem należy dołączyć do w/w oświadczenia, znajdują się m.in. umowa o dofinansowanie projektu w rozumieniu przepisów o Narodowym Planie Rozwoju – w przypadku realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (§ 8 ust. 3 pkt 9) oraz faktury, umowy sprzedaży lub rachunki, wystawione zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926, ze zm.) – w przypadku osiągnięcia, w okresie pobierania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, corocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności w wysokości co najmniej 20 tys. zł (§ 8 ust. 3 pkt 10). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po rozpoznaniu w/w wniosku A. P., decyzją z dnia 2 lutego 2006r. przyznał stronie płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4.818,66 zł, informując jednocześnie beneficjenta, iż płatność będzie wypłacana przez 5 kolejnych lat, a zgodnie z § 8 cyt. rozporządzenia warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. Organ wskazał także, iż w ciągu 7 dni po w/w terminie należy złożyć oświadczenie o wykonaniu zaplanowanego przedsięwzięcia wraz z dokumentem potwierdzającym jego zrealizowanie. Niezależnie od powyższego pouczenia, A. P. w złożonym przez siebie wniosku z dnia 9 marca 2005r. (str. 5, sekcja XI oświadczenia, pkt 15) oświadczył, iż "znane mi są zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego" oraz "jestem świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania – wspieranie gospodarstw niskotowarowych", zobowiązując się jednocześnie do "realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego". Wnioskodawca potwierdził także, iż wśród tych przedsięwzięć znajduje się realizacja projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" (sekcja VIII wniosku, pkt 10). W związku z powyższym brak podstaw by – jak chce tego strona skarżąca – stwierdzić, iż w niniejszym postępowaniu została naruszona zasada informowania, określona w art. 9 k.p.a. A. P. został bowiem należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Niesporne w niniejszej sprawie pozostaje, iż trzecia rata płatności została wypłacona stronie w dniu 16 kwietnia 2008r. Tym samym, termin na wykonanie wszystkich założonych przedsięwzięć, niezbędnych do wypłaty płatności w czwartym i piątym roku trwania realizacji planu, upływał stronie w dniu 16 października 2008r. (§ 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), a na złożenie w Biurze Powiatowym ARiMR stosownego oświadczenia wraz z wymaganymi dokumentami (w tym umowy o dofinansowanie projektu w rozumieniu przepisów o Narodowym Planie Rozwoju) – w dniu 23 października 2008r. (§ 8 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 i § 8 ust. 3 rozporządzenia). Jakkolwiek A. P. przedłożył oświadczenie o zrealizowaniu zadeklarowanego przedsięwzięcia w wymaganym terminie (10 października 2008r.) z większością wymaganych dokumentów i uzupełnił je następnie o załączniki określone w cyt. powyżej 8 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia, to nie przedstawił dokumentu, o jakim mowa w § 8 ust. 3 pkt 9 rozporządzenia, to jest umowy o dofinansowanie projektu w rozumieniu przepisów o Narodowym Planie Rozwoju. Umowa taka – jako integralna część w/w oświadczenia – jest niezbędna do przyznania płatności dla gospodarstw niskotowarowych w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności (§ 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 8 ust. 3 pkt 9 rozporządzenia) w przypadkach gdy (tak jak w niniejszej sprawie) w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zadeklarowano realizację projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" . Zamiast tak określonego załącznika A. P. przedstawił jedynie decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 18 października 2007r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (k. 16). Przedstawiona decyzja – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – jest jednoznaczna z tym, iż umowa, wymagana w § 8 ust. 3 pkt 9 rozporządzenia, nie została w stosownym czasie podpisana. Brak przy tym podstaw, aby uznać – zgodnie z twierdzeniami skarżącego – iż przyczyna braku realizacji przedsięwzięcia leży po stronie ARiMR. Jak wynika z uzasadnienia powołanej decyzji o kolejności zawierania umów decydowała data kompletności wniosku, wobec czego dostępne środki zostały wyczerpane przez wnioski kompletne. Tymczasem A. P. złożył wniosek niekompletny. W świetle zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, iż skarżący nie wykonał przedsięwzięcia – Realizacja projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006", zadeklarowanego we wniosku o przyznanie płatności oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego – w terminie określonym w § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia (16 października 2008r.). Natomiast brak złożenia oświadczenia w tym zakresie oraz nieprzedstawienie wymaganej umowy o dofinansowanie projektu są jedynie konsekwencją niezrealizowania założonego przedsięwzięcia. Podkreślenia wymaga, iż o ile 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia określony w § 8 ust. 2 jest terminem procesowym, w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. o przywracaniu terminu, to 6 – miesięczny termin do realizacji zadeklarowanego przedsięwzięcia, określony w § 8 ust. 1 pkt 1, ma charakter terminu materialno – prawnego, nie podlegającego przywróceniu. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, iż w niniejszej sprawie producent rolny nie zrealizował wszystkich przedsięwzięć zadeklarowanych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, co w konsekwencji przesądziło o wstrzymaniu A. P. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, przyznanej decyzją z dnia 2 lutego 2006r. Jak wynika bowiem z § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia, będącego podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1. Wyjątki od powyższej zasady dopuszcza § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, wskazując, iż płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona m. in. w sytuacji, gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na długotrwałą niezdolność do pracy producenta rolnego. W takim przypadku zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu powyższej okoliczności (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Odnosząc się do podnoszonego tak w odwołaniu, jak i w skardze zarzutu dotyczącego długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego wskazać trzeba, iż na stronie 1, pkt IV oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (k. 15) znajduje się, przewidziane do ewentualnego zakreślenia, pole "nie zrealizowałem zadeklarowanych przedsięwzięć z powodu: długotrwałej niezdolności do pracy". Tymczasem A. P., składając przedmiotowe oświadczenie nie zaznaczył w/w pola – pomimo jednoznacznie i czytelnie sformułowanego zapisu. W świetle przytoczonych informacji zawartych we wniosku, podnoszone przez stronę twierdzenia o błędnym pouczeniu przez pracownika organu należy uznać jedynie za przyjętą linię obrony – zwłaszcza w świetle obowiązującej na gruncie k.p.a. zasady pisemności postępowania (art. 14 § 1 k.p.a.). Z tego też względu, wobec braku powzięcia wiedzy odnośnie występowania powyższej okoliczności – na podstawie zapisów formularza wniosku – organ I instancji nie miał podstaw, aby wzywać stronę do nadesłania jakichkolwiek dokumentów poświadczających stan długotrwałej niezdolności do pracy. Twierdzenia strony w tym zakresie, poparte zaświadczeniem lekarskim, pojawiły się dopiero w odwołaniu z dnia 6 czerwca 2009r. od decyzji z dnia [...] o wstrzymaniu płatności i w takim kształcie nie mogły przyczynić się do uchylenia negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Jak to już powyżej podniesiono, termin na złożenie w Biurze Powiatowym ARiMR stosownego oświadczenia wraz z wymaganymi dokumentami upłynął bowiem w dniu 23 października 2008r., a więc ponad pół roku wcześniej. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż skoro § 9 ust. 3 rozporządzenia stanowi, iż "zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu okoliczności" [wyłączających wstrzymanie wypłaty płatności], to do ostatniego z wymienionych oświadczeń należy stosować 7 – dniowy termin, o jakim mowa w § 8 ust. 2. Na powyższą okoliczność trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.