II SA/Ke 534/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2006r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Głównego Specjalistę Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., przyznającą A. C. pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2006 r. w kwocie 250 zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości i opłacenie gazu oraz odmawiającą przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego: a). w kwocie dalszych 50 zł. stanowiących różnicę pomiędzy żądaną kwotą 300 zł., a przyznaną kwotą 250 zł., b). w kwocie 300 zł. miesięcznie przez okres kolejnych dwóch miesięcy, tj. lipca i sierpnia 2006 r., z przeznaczeniem na -zakup środków czystości i opłacenie gazu, c). w kwocie 95 zł. miesięcznie z przeznaczeniem na zakup 50 biletów MPK lub też wydanie takiej ilości biletów. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż A. C. z uwagi na bezrobocie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i ma prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Świadczenia społeczne są uznaniowe a ich wysokość uzależniona jest przede wszystkim od możliwości finansowych ośrodka. Ponieważ środki jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej są ograniczone, organ nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich, nawet najbardziej pilnych potrzeb osób i rodzin ubiegających się o pomoc, przez co jest zmuszony do racjonalnego nimi gospodarowania. Wysokość przyznanego wnioskodawcy zasiłku celowego jest wyraźnie wyższa od średniej wysokości świadczeń przyznawanych w czerwcu 2006 r. innym podopiecznym. W czerwcu 2006 r. ośrodek na zasiłki celowe wydatkował kwotę 54.295,32 zł, a pomocą objęto 318 środowisk. Średnia kwota zasiłku celowego wynosiła 163 zł. W takiej sytuacji nie było możliwe przyznanie A. C. dalszych świadczeń w żądanej wysokości. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ II instancji wyjaśnił, iż nie zachodzą w sprawie okoliczności, o jakich mowa w art. 89 kpa, tj. nie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron (w sprawie stroną jest tylko A. C.), sprawa nie wymaga udziału świadków lub biegłych ani też oględzin oraz przeprowadzenia rozprawy nie wymaga przepis prawa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji. W oparciu o pismo organu I instancji, SKO w K. ustaliło również, że w załatwieniu wniosku strony z dnia 12 czerwca 2006 r. odrębnymi decyzjami zostały przyznane A. C. świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego i obiadów w barze "J.". W skardze na tę decyzję A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i rozpoznanie sprawy co od istoty, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił, że: 1). organ II instancji nie ustosunkował się do jego odwołania, w którym wnosił o wnikliwe rozpatrzenie jego podania z 12 czerwca 2006 r., w którym prosił o refundację poniesionych wydatków na niezbędne lekarstwa, książki i minimalne wyżywienie, 2). organ II instancji odmawiając przeprowadzenia postępowania odwoławczego i rozpatrzenia sprawy na jawnej rozprawie administracyjnej, po raz kolejny naruszył jego prawa podmiotowe, a także przepisy art. 6,7,8,9,10,11 i 12 kpa. Skarżący wyraził pogląd, że zgodnie z legalną definicją strony zawartą w art. 28 i 29 kpa, decydent z chwilą wniesienia odwołania staje się stroną postępowania. Dlatego organ II instancji nie miał podstaw aby uzasadniać nieprzeprowadzenie rozprawy brakiem drugiej strony, 3). mimo braku ustawowego zakazu organ nie przyznał zasiłku na okres 3 miesięcy na konkretne potrzeby, choć zmniejszyło by to biurokrację, a jemu zaoszczędziło cotygodniowych wizyt w Urzędzie Pracy dla potwierdzenia gotowości do pracy, na które to przejazdy organ odmawia mu przyznania biletów MPK lub zasiłku na ten cel, 4). uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa, gdyż organ użył w nim ogólnikowych frazesów, które skarżący odbiera jako szyderstwo z jego sytuacji. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy jest przeznaczany na zaspokojenie konkretnego celu mieszczącego się w pojęciu niezbędnych potrzeb bytowych. Zasadą jest przy tym przyznawanie tego świadczenia każdorazowo na określony przez wnioskodawcę cel uzależniony od konkretnych potrzeb uprawnionego, które mogą być i na ogół za każdym razem są inne. Dlatego nie ma podstaw do przyznania zasiłku celowego na okres trzech miesięcy. Taką możliwość przewiduje natomiast art. 38 dotyczący zasiłków okresowych, który jest świadczeniem obligatoryjnym przy spełnieniu określonych kryteriów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. C. nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega wątpliwości, że A. C. spełnia wszelkie kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2004r., nr 64. poz.593 ze zm., uprawniające go do otrzymania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W części przyznającej skarżącemu pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego, zaskarżona decyzja nie była kwestionowana. W związku z zarzutem skargi dotyczącym nie rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na niezbędne lekarstwa, książki i na minimalne wyżywienie, na wstępie należy wyjaśnić, czy takie żądanie było przedmiotem niniejszej sprawy. Z treści wniosku A. C. z dnia 12 czerwca 2006 r. zdaniem sądu wynika, że strona nie domagała się przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na niezbędne lekarstwa, książki i na minimalne wyżywienie. Wnioskodawca ściśle bowiem wskazał w swym wniosku jakiej kwoty zasiłku celowego i na jakie potrzeby się domaga. O wydatkowaniu kwoty 142 zł. na książki oraz 9,86 zł. na syrop flegaminę wspomniał natomiast w końcowej części wniosku wymieniając jakie rachunki okazał i jakie złożył do akt nie pisząc jednak, że domaga się tych kwot tytułem zasiłku celowego. O braku takiej intencji co do książek i leku świadczy to, że wśród wymienionych rachunków znalazł się też rachunek za gaz, która to potrzeba została wyraźnie wskazana w treści żądania wniosku. Tak też zasadnie odczytał ten wniosek organ I instancji, nie obejmując swoim rozstrzygnięciem omawianych potrzeb. Zasadnie również organ nie rozstrzygał o zasiłku celowym na minimalne wyżywienie, gdyż taka potrzeba w piśmie z dnia 12 czerwca 2006 r. w ogóle nie została wskazana. Również organ II instancji nie mógł rozstrzygać o takich potrzebach, choć pojawiły się w treści odwołania. Rozstrzygając bowiem o żądaniach nie objętych rozstrzygnięciem organu I instancji, naruszył by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, przez pozbawienie strony możliwości dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania takiego żądania. Ponieważ w efekcie omawiana kwestia nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, również sąd nie mógł o niej orzekać. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Nie oznacza to, że taki wniosek A. C. nie zostanie rozpatrzony. Zgodnie bowiem z art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Tak też powinien uczynić w niniejszej sprawie organ II instancji z zawartym w odwołaniu z dnia 7 lipca 2006 r. wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na niezbędne lekarstwa, książki i na minimalne wyżywienie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego należy stwierdzić, że nie było w sprawie podstaw do przyznania zasiłku celowego w formie pieniężnej na okres dłuższy niż 1 miesiąc. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego. Poza tym, jak to zasadnie, choć dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał organ II instancji, oceniane w okresach miesięcznych, zmieniające się potrzeby uprawnionych powodują, że pieniężne zasiłki celowe nie mogą być z braku dostatecznych ustaleń co do tych potrzeb, przyznawane na dłuższe, niż miesięczne okresy. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego w granicach obowiązujących przepisów. Sąd kontrolując zgodność z prawem takiej decyzji bada w szczególności, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy w sposób należyty uzasadnione zostało przyznanie skarżącemu zasiłku w takiej, a nie innej wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - jak wynika z art. 7 kpa - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela ( por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznając konieczność udzielenia pomocy (co w sprawie nie jest kwestionowane), organ winien zatem rozważyć wszelkie okoliczności niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji o wysokości przyznanych na rzecz konkretnej osoby środków w ramach uznania administracyjnego, rozumianego w sposób przedstawiony wyżej. Są to przede wszystkim: uzasadnione potrzeby uprawnionego, własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób starających się o pomoc społeczną. Wszystko to ma na celu rozdzielnie funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych ośrodka. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie negowały, iż przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w pełnej, żądanej wysokości 300 zł. i zapewnienie mu możliwości poruszania się środkami komunikacji miejskiej mieści się w zakresie celu pomocy społecznej, jednakże uznały, iż potrzeba ta nie może zostać zaspokojona w całości z uwagi na brak możliwości finansowych ośrodka. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż decyzja podejmowana przez organ administracji w tej kwestii ma charakter uznaniowy i zależy od tzw. uznania administracyjnego, tj. od dopuszczonej przez ustawę możliwości wyboru następstwa prawnego aktu ( M. Mincer Uznanie administracyjne. Toruń 1983 r.). Uznanie administracyjne nie oznacza jednak, iż organ może podejmować decyzję w kwestii przyznania zasiłku celowego w sposób całkowicie dowolny. Jednakże w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie można organowi II instancji zarzucić dowolności. Organ ten ustalił, iż środki jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K., nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób, które takiej pomocy potrzebują, w tym potrzeby korzystania ze środków komunikacji miejskiej. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż skarżący jest szykanowany oraz że jest gorzej traktowany niż inne osoby, skoro od kilku lat utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej, przyznany mu w czerwcu 2006 r. zasiłek celowy był o blisko 100 zł. wyższy od zasiłków tego typu przyznanych w tym okresie innym podopiecznym Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., a ponadto korzysta on z bezpłatnych obiadów i przyznano mu zasiłek okresowy w kwocie po 152,80 zł. miesięcznie na okres 6 miesięcy. Zaspokajanie każdej potrzeby zgłaszanej przez skarżącego przy ograniczonych środkach, jakimi na ten cel dysponuje ośrodek, musiałoby się odbywać kosztem niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb innych osób, takich jak potrzeba zakupu żywności, lekarstw. Nie kwestionując niezbędności potrzeby zgłaszanej przez skarżącego polegającej na możliwości korzystania z komunikacji miejskiej, należy stwierdzić, że w zestawieniu z potrzebami innych potrzebujących, w tym i samego A. C., nie stanowi ona najniezbędniejszej potrzeby bytowej, a przez to nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nie przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej wskazać należy, iż organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia sytuacji materialnej i rodzinnej, w jakiej znajduje się skarżący. Ta sytuacja oraz oparta na pisemnej informacji organu I instancji wiedza organu II instancji co do możliwości finansowych MOPR w K., były wystarczające do podjęcia decyzji w kwestii przyznania pomocy społecznej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79/2001 poz.856 ze zmianami), orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. SKO w K. władne był uznać, iż rozpoznanie złożonego przez skarżącego odwołania nie wymaga przeprowadzenia rozprawy, skoro nie zachodził w sprawie żaden z przypadków wymienionych w art. 89 kpa. W szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organ I instancji z chwilą wniesienia odwołania staje się stroną, co miałoby w świetle art. 89 § 2 kpa uzasadniać przeprowadzenie rozprawy. Niesporne bowiem w doktrynie i orzecznictwie jest, że organ powołany do wydawania decyzji administracyjnych nie może być stroną postępowania (por. analogiczny pogląd z którego wynika, że gmina występująca jako organ orzekający i wydający decyzje w I instancji, nie ma statusu strony postępowania odwoławczego - L. Klat Gmina jako strona w postępowaniu administracyjnym. Monitor Prawniczy 1993/6/166 - teza 1.). Niezasadne były również zarzuty naruszenia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 - 12 kpa. Skarżący przytaczając te przepisy oraz skrótową treść zawartych w nich zasad, nie wskazał jednak na czym miało by konkretnie polegać ich naruszenie. Takiego naruszenia tych zasad w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy nie dopatrzył się również sąd. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia, zdaniem sądu, wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Wskazane w nim zostały bowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, w oparciu o które organ poczynił swoje ustalenia. SKO w K. przytoczyło również zastosowane w sprawie przepisy wyjaśniając również, dlaczego te właśnie przepisy zostały zastosowane. Mając powyższe na uwadze, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).