II SA/Ke 534/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Starosta decyzją z dnia [...] , na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.) i art. 104 § 1 i § 2 kpa orzekł: 1) Zezwolić Gminie na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania ścieków przez nieruchomość oznaczoną nr [...] położoną we wsi K., gmina Z., stanowiącą współwłasność K. S. 2) Zobowiązać Gminę Z do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu urządzeń. 3) Zobowiązać właścicieli nieruchomości do udostępnienia w/w nieruchomości w celu wykonania konserwacji i usuwania awarii urządzeń. 4) Decyzja niniejsza służy za postawę do wpisu w księdze wieczystej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. S. zarzucając organowi błędne ustalenia, polegające na tym że: 1) działka Nr 167 stanowi grunt orny, 2) nie prowadził rokowań z Gminą ani ze Starostwem, 3) nie proponował innego przebiegu kolektora ściekowego, 4) podkreślił, iż plan zagospodarowania przestrzennego Gminy przewiduje przez działki stanowiące jego własność (Nr[...]) cztery drogi publiczne a kanalizację zaplanowano przez środek jednej z przyszłych działek budowlanych. Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw z art. 127 § 1 i 2 kpa oraz art. 9a w zw z art. 124 ust 1, 2, 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w pkt. 1 utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] oraz w pkt. 2 dodał pkt 5 o następującej treści: "jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody". Organ odwoławczy ustalił, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. na terenie Gminy Z. uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia[...]., zmieniony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Z z dnia [...] na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych z zakresu m.in. odprowadzania i oczyszczania ścieków (§ 9 planu). Realizacja kolektora ściekowego mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 2 cyt. ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty została wydana na wniosek uprawnionego podmiotu to jest Wójta Gminy, realizującego cel publiczny określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po przeprowadzeniu niezbędnych rokowań, w których właściciel nie wyraził zgody na przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej na jego nieruchomości. Za równoznaczną z przeprowadzeniem rokowań uznano sytuację, w której właściciel nieruchomości pomimo kilkukrotnego zawiadomienia, nie uczestniczy w rokowaniach i w ten sposób w istocie nie wyraża zgody na wykonanie inwestycji na nieruchomości. Jako przyczynę konieczności przeprowadzenia ponownych rokowań Wojewoda podał, że decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z dwóch działek Nr [...] (stanowiącej własność E i K. małż. S) i Nr [...] (stanowiącej własność K. S.) położonych w K. Gmina Z. i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji. Uzasadniając uzupełnienie sentencji organ odwoławczy powołał za podstawę art. 124 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego treść odpowiada treści dodanego punktu "5". Odnosząc się do zarzutów K. S. wyjaśniono, że Starosta w zaskarżonej decyzji określając działkę Nr [...] jako grunt orny wskazał jej dotychczasowy sposób użytkowania zaznaczając, iż nie ogranicza to jej budowlanego charakteru. Za nieuzasadniony uznano również zarzut dotyczący usytuowania czterech dróg na nieruchomości stanowiącej własność odwołującego ponieważ kwestie związane z planowaniem przestrzennym nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji Wojewody z dnia [...] K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach żądając jej uchylenia. Skarżący w całości podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z argumentacją zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie dokonując oceny pod względem słuszności i celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Oznacza to, ze Sąd bierze z urzędu pod uwagę stwierdzone uchybienia niezależnie od tego, czy zostały one podniesione w skardze. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że skarga K. S. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesionych przez skarżącego. Na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu drugoinstancyjnym organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 138 kpa. W ten sposób dokonana przez organ odwoławczy merytoryczna i prawna ocena legalności zaskarżonego orzeczenia organu I instancji znajduje odzwierciedlenie w sentencji, której treść odpowiada jednemu ze wskazanych w art. 138 kpa rozstrzygnięć. Podkreślenia wymaga, że art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję , w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2 Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak określony zakres kompetencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że w przypadku ustalenia przez organ II instancji, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa może on jedynie wydać orzeczenie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyroku z dnia 6 października 2000r. (sygn.akt V SA 481/00) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 138 § 1 kpa zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy i nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesną korekturą jej osnowy. Pogląd ten znajduje w całości akceptację Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. W przedmiotowej sprawie Wojewoda po zbadaniu legalności decyzji Starosty uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa bowiem zarówno ustalony stan faktyczny jak i powołana podstawa prawna są zgodne z sentencją orzeczenia. Odzwierciedleniem dokonanej oceny merytorycznej i prawnej było w punkcie 1 sentencji podjętego rozstrzygnięcia utrzymanie w mocy decyzji Starosty na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Jednocześnie w oparciu o tą samą podstawę prawną tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ II instancji w sentencji rozstrzygnięcia w punkcie 2 wprowadził nowy dodatkowy "punkt 5", stanowiący uzupełnienie treści sentencji zaskarżonej decyzji. Należy zatem stwierdzić, że organ II instancji w istocie zmienił decyzję organu I instancji orzekając w punkcie 2 co do istoty sprawy. Z dyspozycji art. 138 § 1 kpa wynika jednoznacznie, że podstawę takiego rozstrzygnięcia może stanowić wyłącznie pkt 2 powołanego przepisu, na podstawie którego organ nadaje nową treść rozstrzygnięciu organu I instancji, ale tylko wówczas gdy uchyli je w całości lub w części. Tego zaś organ II instancji w rozpoznawanej sprawie nie uczynił. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracji zewnętrznej. Decyzja drugoinstancyjna której zakres wykracza poza granice wskazane w art. 138 § 1 kpa stanowi wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została przez Wojewodę bez podstawy prawnej i w związku z tym dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z podniesionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 określono, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.