II SA/Ke 537/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012r. sprawy ze skargi Z.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 1 października 2010r. Z. N. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działkach nr 691, 692 i 693, położonych przy ul. G. w K. W uzasadnieniu wskazano, że w odniesieniu do tych działek została wydana ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 27 budynków mieszkalnych oraz pozwolenie na budowę inwestycji. Decyzją z dnia [...] organ I instancji nie zezwolił na usunięcie ww. drzew i krzewów – na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 ze zm.). Odwołanie od ww. decyzji, błędnie zatytułowane "zażaleniem" wniósł Z. N., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na wycięcie wskazanych drzew i krzewów. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego "w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2167/11 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, po ponownym zapoznaniu się (...) ze sprawą wszczętą z odwołania z dnia 2[...] Z. N. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]" z urzędu zawiesiło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że niniejsza sprawa jest nierozerwalnie związana z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego terenu. Postępowanie zakończone tym rozstrzygnięciem zostało z urzędu wznowione, a następnie decyzją z dnia 24 listopada 2009r. Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia ww. decyzji. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2167/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Ke 217/11, którym uchylono ww. decyzję z dnia 24 listopada 2009r., jak również utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] W rezultacie sprawa wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została skierowana do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta K. Tym samym, zdaniem organu, w niniejszej sprawie wystąpiła okoliczność wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiąca zagadnienie wstępne i podstawę do zawieszenia prowadzonego postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, utrzymując w mocy ww. postanowienie – po rozpatrzeniu wniosku Z. N. o ponowne rozpoznanie sprawy – wskazało, że w rozpoznawanej sprawie wycięcie drzew i krzewów stanowi element realizacji kolejnego etapu inwestycyjnego związanego ściśle z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Wnioskodawca podnosi bowiem, że chcąc realizować funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę przedsięwzięcia budowlanego musi dokonać wycinki drzew i krzewów, kolidujących z terenem inwestycji budowlanej. Kolegium podkreśliło przy tym, że w pkt 3 decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy zawarto m.in. warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, określone dla terenu inwestycji objętego decyzją. Wskazano jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem wzruszenie decyzji o warunkach zabudowy będzie miało istotny wpływ na funkcjonowanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W rezultacie – z uwagi na fakt, że nie została ostatecznie załatwiona sprawa wznowienia postępowania w kwestii ustalenia warunków zabudowy – a co z tym się ściśle wiąże – sprawa określenia sposobu zagospodarowania terenu inwestycji (stanowiąca zagadnienie wstępne, rozstrzygane przez inny organ – Prezydenta Miasta K.) zasadnym było zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. N., domagając się uchylenia ww. postanowień, podkreślił, że pozwolenie na budowę z dnia 6 lutego 2009r. jest ostateczne i ustalono w nim warunki wynikające między innymi z ochrony środowiska, stwierdzając, że decyzja ta nie narusza odrębnych przepisów – przy braku sprzeciwu uprawnionych organów. Skarżący, przywołując wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 1133/09, podkreślił że żaden z przepisów ustawy o ochronie środowiska nie uzależnia wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów od uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania. Oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie można bowiem kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (wyrok NSA z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt I OSK 441/09). Tymczasem do powyższych okoliczności Kolegium w żaden sposób się nie odniosło. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym za zasadne uznano zawieszenie postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W uzasadnieniu wskazano na toczące się postępowanie wznowieniowe w sprawie, w której wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla terenu, na którym znajdują się ww. drzewa i krzewy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych wyrokiem z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2167/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt II SA/Ke 217/11, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 listopada 2009r. Tym ostatnim rozstrzygnięciem, podjętym w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] Tym samym, zdaniem organu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ – wobec czego zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tak przedstawionym stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić. W pierwszym rzędzie należy wskazać na przymiot ostateczności, przysługujący wskazanej powyżej decyzji z dnia [...], ustalającej, na wniosek Z. N., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na działkach nr ewid. 691, 692 i 693, obręb 0014, przy ul. G. w Kielcach. W tym miejscu, odnosząc się do planowanej przez stronę wycinki w miejscu powstania przedmiotowej inwestycji, nadmienić trzeba, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), niezbędnym składnikiem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W oparciu o wymogi ustalone w powołanym rozstrzygnięciu została wydana skarżącemu ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu architektoniczno – budowlanego z dnia 6 lutego 2009r. W rezultacie podkreślenia wymaga, że trwałość decyzji ustalającej warunki zabudowy chroniona jest zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Zasada ta, choć literalnie odnosi się do samej decyzji, implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Dopóki zatem decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego przez właściwy organ administracyjny lub sąd administracyjny, dopóty strona nie jest władna kwestionować stanu prawnego kreowanego przez jej wydanie. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla całego systemu postępowania administracyjnego, jako że służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa oraz do prawa. Związane jest to z prawomocnością materialną, która oznacza, że stosunek prawny zawiązany między adresatem a organem administracyjnym zostaje w sposób trwały ukształtowany treściowo; wiąże zarówno strony, jak i organ (res iudicata ius facit inter omnes). Treść aktu administracyjnego ma bowiem charakter trwały i nie może być ani zmieniona, ani zniesiona czy to na wniosek strony, czy przez organ z urzędu aktem równorzędnym. Szczególne znaczenie omawianej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. Jednym z takich trybów jest – mająca charakter nadzwyczajny – instytucja wznowienia postępowania, znajdująca zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy (por. Czesław Martysz, Andrzej Matan – Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na dzień 1 sierpnia 2010r.). Organ administracji publicznej, oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania, nie może bowiem kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009r. sygn. akt I OSK 441/09, LEX nr 546567). Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszczęcie, bądź pozostawanie w toku postępowania, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne istotne dla załatwienia innej sprawy administracyjnej nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4, ale również art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2000r. sygn. akt IV SA 1670/98, publ. ONSA 2001/4/189, LEX nr 49927). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że pozostawanie w toku nadzwyczajnego trybu – a mianowicie wznowienia postępowania, w którym zapadła ostateczna decyzja z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla terenu, na którym planowana jest wycinka – nie może być podstawą do zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania odwoławczego dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zgody na tą wycinkę. Dopóki bowiem ww. decyzja Prezydenta Miasta K. funkcjonuje w obrocie prawnym, zawieszenie postępowania naruszałoby nie tylko wyżej wskazane przepisy prawa, ale i również nakaz wynikający z art. 12 § 1 K.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach przeciwnego stanowiska i w konsekwencji zawieszenie prowadzonego postępowania prowadzi do jednoznacznej konkluzji o naruszenia przepisu postępowania – to jest art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie Kolegium, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi postępowanie zgodne z wymogami procedury administracyjnej i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.