II SA/Ke 539/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku - Zdroju na uchwałę Rady Gminy Pierzchnica z dnia 27 marca 2017 r. nr XXI/33/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Pierzchnica w dniu 27 marca 2017r. podjęła uchwałę nr XXI/33/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pierzchnica w 2017 roku. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446, poz. 1579, 1948) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie obejmującym § 5 ust. 2, § 12 ust. 1 i § 14 ust. 2, zarzucając przy tym: - obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 2 pkt 3, art. 11a ust. 2, art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez: a) niewskazanie w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały podmiotu odpowiedzialnego za wyłapywanie zwierząt bezdomnych, sposobu ich dostarczania do schroniska, zapewnienia im opieki i osoby za to odpowiedzialnej, b) niewskazanie w § 14 ust. 2 uchwały jakie środki finansowe będą przeznaczone na konkretne cele związane z jej wykonaniem, w określonym trybie postępowania przy ich wydatkowaniu, - zawarcie w uchwale zapisu w § 12 ust. 1 wykraczającego poza uprawnienie ustawowe w zakresie dotyczącej edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt. Uzasadniając swe stanowisko prokurator podniósł, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku - o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zdaniem skarżącego brak uregulowań w przyjętej uchwale w zakresie wskazanym w zarzutach skargi stanowi naruszenie prawa, rady gmin powinny bowiem w sposób wyczerpujący regulować zakres spraw wynikający z upoważnienia ustawowego. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika, że regulacje w nim zawarte winny być jasne i precyzyjne, w sposób kompleksowy wypełniać delegację ustawową. Uchwały dotyczące opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winny zatem precyzyjnie określać podmiot odpowiedzialny za wyłapywanie zwierząt oraz tryb postępowania z takimi zwierzętami po ich odłowieniu do chwili dostarczenia ich do schroniska. W uchwale również należy wskazać personalnie osobę odpowiedzialną za odłowione zwierzęta. Wynika to z interpretacji art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Tymczasem w opisanej uchwale brak takich uregulowań. W § 12 ust. 1 zawarto z kolei w sposób nieuprawniony zapis dotyczący edukacji mieszkańców gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt, wykraczając poza delegację ustawową. W art. 11a ust. 2 wskazanej ustawy brak bowiem zapisu dotyczącego tego zagadnienia. W § 14 ust. 2 uchwały nie określono jakie środki finansowe będą przeznaczone na konkretne cele związane z jej wykonaniem, w określonym trybie postępowania przy ich wydatkowaniu . W § 14 ust. 1 zawarte jest jedynie stwierdzenie, iż na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczone zostały środki finansowe w kwocie 20.000 złotych, co stanowi obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zapis taki jest zbyt ogólnikowy i niewystarczający, w sytuacji gdy zadań związanych z realizacją wskazanej uchwały jest dużo i są one wykonywane przez różne podmioty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w zaskarżonej uchwale znajdują się wyraźne zapisy wskazujące konkretnie oznaczone podmioty gospodarcze, na których spoczywa opieka nad wyłapywanymi zwierzętami, wskazano konkretne schronisko, do którego będą przekazywane zwierzęta z terenu gminy, wskazano podmiot świadczący całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych oraz pracownika urzędu odpowiedzialnego za wykonywanie tych obowiązków. Art. 11 ust 2 ustawy nie wymaga wskazania podmiotu odpowiedzialnego za wyłapywanie zwierząt ani wskazania sposobu ich dostarczania do schroniska. Poza tym zdaniem organu treść § 14 ust 1 i ust. 2 uchwały zawiera niezbędne dane w zakresie objętym art. 11 ust. 5 ustawy. Z kolei zgodnie z treścią art. 11 ust 2 ustawy program ma obejmować w szczególności wymienione w nim obowiązki. Ma on więc regulować co najmniej zagadnienia przykładowo wymienione w ustępie 2, ale może także obejmować inne elementy, które Rada Gminy uzna za konieczne. A takim ważnym zagadnieniem jest konieczność edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt. Regulacja zawarta w § 12 uchwały nie jest zatem sprzeczna w treścią art. 11 ust 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.), polegający na niewskazaniu w zaskarżonej uchwale podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt oraz braku określenia dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 powołanej ustawy, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Dokonując analizy przywołanych przepisów nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym przypadku wskazanie podmiotu mającego dokonywać odławiania bezdomnych zwierząt, jak też określenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu dostarczenia do schroniska, wskazanie kto będzie za nie odpowiedzialny (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017r., II SA/Bd 1255/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016r., II SA/Kr 398/16). W § 5 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały przyjęto co prawda regulacje, zgodnie z którymi w celu zapewnienia dalszej opieki nad wyłapywanymi zwierzętami Gmina Pierzchnica współpracuje z określonym podmiotem (wskazanym w tym zapisie uchwały) prowadzącym schronisko dla bezdomnych zwierząt, z którym zawarła umowę. Podano również nazwę i adres schroniska, do którego będą przekazywane zwierzęta z terenu gminy. Regulacja ta dotyczy już jednak "dalszej opieki", brak jest natomiast wskazania zarówno podmiotu dokonującego wyłapywania zwierząt, jak i określenia elementu pośredniego, tj. sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do czasu zanim trafią do jednego z w/w schronisk, jak i tego kto będzie za nie wówczas odpowiedzialny. Z powodu braku regulacji w powyższym zakresie i niewyczerpania tym samym delegacji ustawowej zaistniała konieczność – jak już podniesiono – stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie takie było uzasadnione pomimo ograniczenia wniosków skargi wyłącznie do stwierdzenia nieważności określonych zapisów uchwały, a to z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zasada ta dotyczy także aktów prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała (por. m.in. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. VI, WK 2016, t. 18 do art. 134). Wobec zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jedynie ubocznie należy odnieść się do pozostałych zarzutów skargi, które okazały się niezasadne. Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Ustawa nie określa przy tym bliżej co należy rozumieć pod pojęciem sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu. W kwestionowanym przez skarżącego zapisie zawartym w § 14 zaskarżonej uchwały przyjęto regulację polegającą na wskazaniu ogólnej wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację (20.000 zł), a dalej wymienione zostały konkretne zadania, na które wydatkowane będą środki w tej kwocie. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, by taka metoda regulacji była sprzeczna z pojęciem sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu i nie wyczerpywała upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Ustawa nie wymaga wprost aby w uchwale wskazano – jak podnosi to prokurator – w jaki sposób zostanie rozdzielona ogólna kwota przeznaczona na realizację programu na poszczególne cele, a tym bardziej określenia "trybu postępowania przy ich wydatkowaniu". Nie można zresztą wykluczyć, że w trakcie realizacji programu koszt realizacji konkretnych celów będzie ulegał zmianie. Dla zrealizowania celu programu, jakim jest ochrona zwierząt, istotne jest, że na wykonanie programu zostaje przeznaczona określona kwota, którą wskazano w uchwale, jak również wskazano, na co konkretnie te środki będą wydatkowane. Nie można tym samym zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie zarzucić organowi, że przyjmując taki sposób regulacji nie wyczerpał zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 12 ust. 1 załącznika do uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały w tym zakresie były przepisy zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. W ustępie 2. tego artykułu wprowadzono zmianę ustawą z dnia 15 listopada 2016r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu słowa "w szczególności". Po tak dokonanej zmianie przepis ten brzmi zatem następująco: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że w takim brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 roku. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 marca 2017r., a zatem już w czasie gdy obowiązywał przepis art. 11a ust. 2 w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Z tego względu zawarte w skardze argumenty, sprowadzające się do tego, że Rada Gminy Pierzchnica nie mogła uchwalić zadań dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami ponieważ nie przewidywał tego zamknięty katalog zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, są nieaktualne i nie mogą prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie rażąco narusza prawo. Niezależnie od tych wywodów, jak wskazano we wcześniejszej części rozważań, zaistniały inne powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ----------------------- II SA/Ke 539/17 2 II SA/Ke 539/17 1