II SA/Ke 539/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2018r. znak: [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia 4 czerwca 2018r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce decyzję z dnia 13 marca 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Po rozpoznaniu wniosku z dnia 9 marca 2018r., organ I instancji ww. decyzją odmówił przyznania M.W. dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej decyzji powołano m.in. przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego oraz podano, że ww. świadczenie nie przysługuje, gdyż stanowi kwotę ujemną. Odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej zmiany i przyznania dodatku mieszkaniowego, wniósł M.W. Odwołujący wskazał, że błędnie ustalono dochód miesięczny, który winien wynosić 1.081,08 zł miesięcznie. Podał także, że błędnie ustalono wydatki miesięczne, które po doliczeniu opłat za energię elektryczną wynoszą 215,62 zł. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył m.in. treść art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017r., poz. 180) i wyjaśnił, że definicja dochodów dla obliczania, czy dodatek mieszkaniowy przysługuje lub w jakiej przysługuje wysokości, jest klarowna i jednoznaczna. Dochodem w tym znaczeniu są wszelkie przychody uzyskane przez gospodarstwo domowe w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (art. 3 ust. 1 ustawy), od których odlicza się, lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Powołany przepis nie pozwala przy określaniu wysokości dochodu dla potrzeb ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego na odliczenie od przychodu odprowadzanej składki na ubezpieczenie zdrowotne ani zaliczki na podatek dochodowy, jak również dokonywanych potrąceń. W związku z powyższym należy dla potrzeb ustalenia dochodu strony uwzględnić jej dochody brutto. Kolegium ustaliło, że M.W. zamieszkuje lokal nr 314 w budynku mieszkalnym przy ul. M. i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W deklaracji o dochodach za okres 3 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku, skarżący podał, że na dochód gospodarstwa domowego w łącznej wysokości 3.303,62 zł składa się emerytura KRUS i zasiłek stały. W wymiarze miesięcznym dochód ten wyniósł 1.101,21 zł, nie przekroczył zatem 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, tj. kwoty 1.802,15 zł. (175% x 1029,80 zł). Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15 % dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 1-osobowym. W tym przypadku 15 % dochodów gospodarstwa domowego M. W. stanowi kwotę 165,18 zł. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 6 ust. 4a cyt. ustawy, nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów; 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczna, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Jak wskazało Kolegium, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez skarżącego mieszkania wynosi 17,40m2. Powierzchnia ta jest mniejsza od powierzchni normatywnej, która zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynosi 35m2 dla 1 osoby. Wydatki na powierzchnię użytkową w omawianym przypadku wynoszą łącznie 139,68 zł. Ogran zauważył, że lokal mieszkalny skarżącego nie jest wyposażony w instalację centralnie ciepłej wody ani instalację gazu przewodowego. Wyjaśnił, że w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznąje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. W przedmiotowej sprawie ryczałt ten wynosi 11,44 zł, tj. 20 kWh x 0,5721 zł x 1 osoba. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 10 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Ryczałt ten wynosi zatem 5,72 zł, tj. 10 kWh x 0,5721 zł x 1 os. Organ wskazał, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na powierzchnią normatywną lokalu, wynoszącymi łącznie z ryczałtami 156,84 zł, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego, wynoszącymi 165,18 zł - w gospodarstwie 1-osobowym. Organ stwierdził, że w omawianym przypadku różnica stanowiąca wysokość dodatku wynosi więc -8,34 zł. Zatem dodatek mieszkaniowy odwołującemu nie przysługuje. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że wydatki na energię elektryczną nie stanowią wydatków podlegających zaliczeniu na potrzeby ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego, o czym stanowi art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć dochód skarżącego w kwocie 1.081,08 zł miesięcznie to i tak nie miałoby to wypływu na prawo do dodatku mieszkaniowego. Bowiem 15% z powyższej kwoty stanowi 162,16 zł, a tym samym kwota dodatku nadal byłaby kwotą ujemną (156,84 zł czyli łączne wydatki - 162,16 zł czyli 15 % dochodów miesięcznych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.W. podniósł, że SKO dokonało niewłaściwych ustaleń faktycznych, a organy obu instancji powołały nieprawidłowe przepisy prawa. W uzasadnieniu nie wyjaśniono od czego zależy przyznanie dodatku. Skarżący przedstawił własne wyliczenia dochodów i wydatków za 3 miesiące poprzedzające złożenie wniosku, tj. grudzień 2017, styczeń i luty 2018r. Podał, że uzyskał łącznie dochód brutto z tytułu emerytury w kwocie 2694,76 zł, który pomniejszony o koszty jego uzyskania stanowi kwotę 623,34 zł miesięcznie. Do wydatków zaliczył wydatki na energię elektryczną oraz kwoty wpłaconych do KRUS zaległych składek emerytalnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że zaległa składka na ubezpieczenie emerytalne odprowadzona na rzecz KRUS przez skarżącego nie stanowi wydatków podlegających zaliczeniu na potrzeby ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego, o czym stanowi art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jeżeliby przyjąć, że zaległe składki emerytalne były odprowadzane w podanej kwocie, tj. 66 zł miesięcznie, czyli łącznie 198 zł i nawet o tę kwotę pomniejszyć łączny dochód skarżącego, to nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie Kolegium. Po pomniejszeniu łącznego dochodu z deklaracji o ww. kwotę, dochód stanowiłby kwotę 3.105,62 zł (3.303,632 - 198 zł), co w wymiarze miesięcznym daje kwotę 1035,21 zł, a 15% dochodu daje kwotę 155,28 zł. Wobec tego dodatek mieszkaniowy w takiej sytuacji stanowiłby kwotę 1,56 zł (156,84 zł - 155,28 zł) i z uwagi na zapisy art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie mógłby zostać przyznany. Nie przyznaje się bowiem dodatku mieszkaniowego jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji (czyli 20,60 zł). W piśmie procesowym z dnia 3 października 2018r. skarżący dodatkowo podniósł, że organy nie uwzględniły wszystkich przychodów i nie odliczyły kosztów ich uzyskania w postaci składek na ubezpieczenie chorobowe, emerytalne i rentowe. Wskazał, że wydatkami są czynsz, prąd, opłata za ciepłą wodę. Reasumując zarzucił, że wydatki są zaniżone a przychody zawyżone, w żadnym przypadku nie są ujemne. Podał, iż jego przychody to emerytura brutto 898,26 zł + zasiłek stały 182,82 zł = 1079,80 zł miesięcznie. Po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz ponoszonych opłat, w tym za energię elektryczną, jego miesięczny dochód wynosi 607,68 zł, a za 3 miesiące 1824,5 zł. Zarzucił, że SKO oparło swe rozstrzygnięcie na podstawie nieaktualnych przepisów. Na rozprawie skarżący poparł skargę i złożył do akt faktury VAT częściowe za energię elektryczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1802 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialną podstawę orzekania przez organy obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 180 ze zm.), dalej jako "u.d.m.". Zgodnie z art. 3 ust. tej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Organy orzekające w sprawie opierały swe ustalenia na podstawie treści wniosku złożonego przez skarżącego, gdzie zawarto stosowne pouczenie dotyczące definicji dochodu, jak też pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych danych. W treści wniosku skarżący wykazał wysokość osiąganych przez siebie dochodów, na które (za okres 3 miesięcy) złożyły się emerytura z KRUS w wysokości 2694,78 zł i zasiłek stały w wysokości 608,84 zł, co łącznie dało kwotę 3303,62 zł. Dane te pokrywały się z treścią zgromadzonych dokumentów (k. 10-11 akt adm.). W tej sytuacji średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyniósł 1101,21 zł, a tym samym nie przekroczył 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, tj. kwoty 1802,15 zł. Niemniej jednak, jak słusznie zauważył organ, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Skarżący w złożonym wniosku wymienił także ponoszone przez siebie wydatki, których łączna kwota wyniosła 139,68 zł. Uwzględniony w tym zakresie rodzaj wydatków odpowiada regulacjom zawartym w art. 6 ust. 3 i nast. u.d.m. Dodatkowo, z uwagi na fakt, że lokal zajmowany przez skarżącego nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody i gazu przewodowego, do tak ustalonej kwoty wydatków doliczono ryczałty na zakup opału, wyliczone stosownie do treści § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156 poz. 1817 ze zm.), co dało łącznie kwotę wydatków na poziomie 156,84 zł. W tej sytuacji zasadnie organ uznał, że kwota ponoszonych przez skarżącego wydatków jest niższa niż kwota wyliczona jako 15% dochodów gospodarstwa domowego, co w świetle przytoczonego przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m. nie uprawniało organów do przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego należy podnieść po pierwsze, że analiza treści art. 3 ust. 3 u.d.m. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że od dochodu nie odlicza się kwot zaliczek na podatek i składek na ubezpieczenie zdrowotne. Do obliczeń na potrzeby ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód w kwocie brutto (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2018r., sygn. I OSK 1029/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2017r., sygn. IV SA/Gl 1127/16). Po drugie, jak wprost wynika z art. 6 ust. 4a pkt 2 u.d.m. nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4 (a zatem uwzględnianych przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy) wydatki poniesione z tytułu m.in. opłat za energię elektryczną dostarczaną do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. Wreszcie jeśli chodzi o należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, których płatność – jak wynika z załączonych przez skarżącego dokumentów – została rozłożona na 85 rat w kwotach po 99,70 zł, to nawet gdyby pomniejszyć dochód skarżącego o tak uiszczone kwoty składek (a nie jak uczynił to organ w odpowiedzi na skargę w wysokości 66 zł, stanowiącej składkę na ubezpieczenie emerytalno-rentowe), nie byłoby podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji bowiem średni miesięczny dochód skarżącego wyniósłby 1001,51 zł. 15 % z tej kwoty stanowi 150,23 zł, zaś kwota dodatku mieszkaniowego wyliczona zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.m. wyniosłaby 6,61 zł (156,84 zł – 150,23 zł). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 6 u.d.m. dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji wynosiło zaś 20,60 zł. A zatem uwzględnienie powyższych składek w ramach obliczenia kwoty dochodu nie prowadziłoby do zmiany rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.