II SA/Ke 54/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę. Decyzją z dnia 28 listopada 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Mieszkańców Sołectwa Z., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia 19 sierpnia 2011r. znak: [...] w sprawie realizacji przedsięwzięcia i określenia środowiskowych uwarunkowań tej realizacji pn.: "Eksploatacja złoża wapieni i gez jurajskich ze złoża Z. – W., realizowanego na działkach o nr ewidencyjnych: 835/1, 835/2, 836, 837/1 i 837/4 w miejscowości Z., Gm. P. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zapadło w następującym stanie faktycznym: Wyrokiem z dnia 8 września 2011r. sygn. akt II SA/Ke 424/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8.04.2011r. uchylającą decyzję Wójta Gminy P. z dnia 31.01.2011r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie w dniu 19.08.2011r. Wójt Gminy P. decyzją znak: [...] ustalił na wniosek B. środowiskowe uwarunkowania dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: A. D., Z. D., S. D., T. W., G. S., A. C., G. C., S. C., I. C., B. C., A. C., B. C., M. C., A. C., E. S., Z. S., M. J., L. S., E. K., B. K., A. K., H. S., G. S., S. W., D. W., L. C., Z. P., S. K., E. C., E. K., E. i M. C., B. S., R. S., T. S., W. S., B. P., D. S., M. S., A. S., A. W. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ I instancji nie wykonał wszystkich dyspozycji zawartych w decyzji Kolegium z dnia 8.04.2011r. znak: [...]. Materiał dowodowy jest niekompletny, brakuje wniosku inwestorskiego, raportu o oddziaływaniu na środowisko i innych dowodów na okoliczność prowadzonego postępowania, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że raport oddziaływania na środowisko został sporządzony w niepełnym zakresie, a organ I instancji nie dokonał jego właściwej oceny. Kolegium powołując się na brzmienie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniosło, że rozpatrując sprawę ponownie organ administracji nie wziął pod uwagę wyrażonej w wyroku WSA w Kielcach z dnia 8.09.2011r. oceny odnośnie braku podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W szczególności jak wskazał Sąd w powołanym wyroku, Wójt Gminy P. nie dokonał weryfikacji sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm. – zwanej dalej ustawą) w zw. z § 4 pkt 2 oraz § 4 pkt 3 rozporządzenia Wojewody z dnia 14 lipca 2005r. (Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2005r. Nr 156, poz. 1936 ze zm.). Wbrew regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 4 i pkt 15 ustawy w raporcie pominięto opis przewidywanych skutków dla środowiska oraz analizę konfliktów społecznych, co powoduje brak zapewnienia lokalnej społeczności pełnej i rzetelnej wiedzy w zakresie możliwych konfliktów związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia i narusza art. 80 ust. 1 pkt 3 oraz art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy. Naruszono ustanowiony w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody wymóg analizy form ochrony przyrody w zw. z § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Wojewody z 14.07.2005r. poprzez niewyjaśnienie, czy na terenie objętym wnioskiem nie zostanie naruszony zakaz niszczenia nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu zwierząt, likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Kolegium stwierdziło, iż brak wypisów z rejestru gruntów ze wskazaniem właścicieli i użytkowników wieczystych działek nr 701, 700, 699, 792, 766, 767, 834, których WSA w Kielcach uznał za strony postępowania, uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, przy czym nie budzi wątpliwości, że wymienione działki znajdują się w zasięgu wszystkich trzech stref tj. rozrzutu odłamków skalnych, szkodliwych drgań sejsmicznych oraz w strefie udarowej fali powietrza. Podobnie w zasięgu tych stref znajduje się obszar chroniony NATURA 2000. Powyższe uchybienia, zdaniem Kolegium uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania przed organem II instancji pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 28, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 136, 138 § 1 pkt 3 i art. 138 § 2 zd. 1. Zdaniem Skarżącej, ani treść odwołania ani treść zaskarżonej decyzji nie wskazuje przepisu prawa, który uprawniałby odwołujących się do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu II instancji. Tylko wówczas można bowiem stwierdzić istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który umożliwia zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania odwoławczego. Osoby wnoszące odwołanie powinny wykazać nie tylko interes prawny lecz naruszenie tego interesu, zaś organ odwoławczy zaniechał zbadania i ustalenia treści tego interesu. W ocenie Skarżącej, przymiot strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej przysługuje właścicielom działek objętych zakresem oddziaływania przedsięwzięcia. Z tego względu wnoszący odwołanie w przedmiotowej sprawie winni byli wykazać, że zamierzona inwestycja będzie w szkodliwy sposób oddziaływać na znajdujące się w ich władaniu działki. Tego nie uczynili, ograniczając się do przedstawienia interesu faktycznego. Podkreślono, iż WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 8.09.2011r. ustalił krąg podmiotów, którym przysługuje status stron postępowania zaliczając do nich wnioskodawcę oraz właścicieli działek nr 701, 700, 699, 792, 766, 767 i 834. Tymczasem jak twierdzi skarżąca, odwołanie złożyło 41 osób, z których żadna nie jest właścicielem wskazanych działek, jak również z odwołania nie wynika, właścicielami jakich działek są odwołujące się osoby. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, iż skutkiem braku legitymacji procesowej wnoszących odwołanie jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżąca zarzuciła organowi, że uchylając sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszył przepisy art. 136 oraz 138 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem nie wykazał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270), zwanej dalej jako p.p.s.a. sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S.Hanausek (w:) W.Siedlecki (red), System..., s.319). Naruszenie przez organy administracyjne powołanego przepisu powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji, zaś niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika, że już raz sprawa dotycząca realizacji przedsięwzięcia i określenia środowiskowych uwarunkowań tej realizacji pod nazwą "Eksploatacja złoża wapieni i gez jurajskich ze złoża Z. – W.", realizowanego na działkach o nr ewidencyjnych: 835/1, 835/2, 836, 837/1 i 837/4 w miejscowości Z., Gm. P., była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W prawomocnym wyroku z dnia 8 września 2011r. sygn. akt II SA/Ke 424/11 WSA w Kielcach oddalając skargę B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym uchylono decyzję Wójta Gminy P. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zawarł wytyczne co do dalszego postępowania. Przede wszystkim, jak słusznie podniosło Kolegium, planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59.ust. 1 pkt 2, wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, potwierdzonej obowiązkiem na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Zawierający ocenę oddziaływania raport stanowi jeden z najważniejszych elementów postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd zwrócił uwagę na konieczność weryfikacji raportu w zakresie: - 1 zakazów objętych rozporządzeniem Nr 75/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005r. w sprawie Chęcińsko-Kieleckiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj. Św.2005.156.1936 ze zm.), wymienionych w: § 4 pkt 2 i dotyczących umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej; § 4 pkt 3 i dotyczących likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (w przypadkach wskazanych w przepisie), - 2 opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania działań, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy, - 3 analizy konfliktów społecznych, zgodnie z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy. W odniesieniu do stron postępowania Sąd stwierdził, że obligatoryjny udział społeczeństwa w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i związana z tym procedura podawania informacji o przebiegu postępowania nakłada na organ I instancji obowiązek ustalenia wszystkich osób mających interes prawny w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. przy czym Sąd wyraźnie określił, że właściciele działek o nr ewidencyjnych: 701, 700, 699, 792, 766, 767, 834, położonych w zachodniej części wyznaczonego terenu górniczego, wykraczającej poza zasięg własności inwestora są stronami przedmiotowego postępowania, co oznacza obowiązek organu zapewnienia im udziału w tym postępowaniu stosownie do art. 10 k.p.a. Sąd uznał, że wszelkie doręczenia powinny być dokonywane stronom w trybie art. 39 i nast. k.p.a., nie zaś w drodze publicznych obwieszczeń, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując, w ocenie Sądu niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i pozbawienie udziału w postępowaniu stron uzasadniało konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez zastosowanie trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., o czym zasadnie Kolegium rozstrzygnęło. Zarzuty niniejszej skargi koncentrują się na stwierdzeniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez zbadania komu przysługuje przymiot strony, nie było uprawnione do merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez 41 osób, wymienionych z imienia i nazwiska. W tym celu, zdaniem skarżącego, Kolegium było zobowiązane do wykazania interesu prawnego tych osób, a nawet jego naruszenia, posiłkując się przepisem art. 28 k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie można jednakże pominąć tej okoliczności, że organy obu instancji administracyjnych jak wyżej podniesiono, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. były związane wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z dnia 8 września 2011r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy P. decyzję pierwszoinstancyjną, objętą kontrolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydał w dniu 19 sierpnia 2011r. Już choćby z tego powodu decyzja ta nie mogła uwzględniać wytycznych Sądu w przedmiocie obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom. Słusznie stwierdziło Kolegium, że brak w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów ze wskazaniem właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, których Sąd uznał za strony postępowania skutecznie uniemożliwia ocenę prawidłowości ustalenia kręgu stron tego postępowania. Wbrew wytycznym Sądu organ I instancji udostępnił swoją decyzję poprzez obwieszczenie, nie zapewniając stronom udziału w sprawie w sposób przewidziany w art. 10 k.p.a. Podkreślić należy, iż żaden z przepisów obecnie obowiązującej ustawy nie wskazuje stron postępowania. Niewątpliwie stroną jest wnioskodawca, natomiast o udziale pozostałych podmiotów w charakterze stron postępowania decyduje interes prawny jako kryterium o którym mowa w art. 28 k.p.a. W wyroku z dnia 8 września 2011r. WSA w Kielcach wprost określił, że w niniejszym postępowaniu legitymację strony posiadają nie tylko wnioskodawca, jak wadliwie przyjął organ I instancji, ale także właściciele działek położonych w zachodniej części wyznaczonego terenu górniczego, wykraczającej poza zasięg własności inwestora (działki oznaczone nr ewidencyjnymi: 701, 700, 699, 792, 766, 767, 834). Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że załatwianie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 k.p.a. W szczególności obowiązkom organu wynikającym z art. 10 k.p.a. odpowiada prawo strony do czynnego uczestnictwa w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją (łącznie z jej doręczeniem oraz prawo wypowiedzi co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie skorzystania stronie z tego uprawnienia. Zapewnienie udziału stronom poprzez obwieszczenie wymogu tego nie spełnia, tymbardziej, że WSA w Kielcach w powołanym wyroku przesądził o wymogu dokonywania stronom doręczeń w trybie art. 139 k.p.a . Skoro zatem organ I instancji w ogóle nie ustalił stron postępowania w niniejszej sprawie, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw żądanie skarżącego, by na etapie postępowania odwoławczego taki obowiązek spoczywał na organie II instancji. W świetle przedstawionych okoliczności słuszne jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko SKO w kwestii nierozpoznania przez organ I instancji sprawy zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Kielcach z dnia 8 września 2011r. sygn. akt: II SA/Ke 424/11, mimo, ze oceny te mają charakter obowiązujący w niniejszej sprawie. Konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem wszystkich prawidłowo ustalonych stron postępowania, wobec braku innych zarzutów skarżącego, powoduje niecelowość odnoszenia się przez Sąd do pozostałej merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu I instancji. SKO uchylając do ponownego rozpoznania sprawę z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 153 p.p.s.a. nie naruszyło prawa co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.