II SA/Ke 54/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 15 grudnia 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania U. Sp. z o.o. Sp.k., działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło do ponownego rozpatrzenia decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 2018 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń: technicznego i gospodarczych (usytuowanych nad ostatnią – III kondygnacją) na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na działce nr ew. 767, obręb 0023, przy ul. Ż. Nr 32 w K. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Z wnioskiem z dnia 26 stycznia 2017 r., uzupełnionym w dniu 23 lutego 2017 r. o wydanie decyzji dla opisanej wyżej zmiany zwróciła się U. Sp. z o.o. Sp.k. Prezydent Miasta odmawiając ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z pomieszczeń technicznego i gospodarczych na lokal mieszkalny, spowoduje zmianę wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego na 11,65 m i umożliwi realizację budynku o 4 kondygnacjach mieszkalnych. Tym samym opisany budynek byłby niezgodny z pozwoleniem na budowę, tj. decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 września 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzją o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 16 stycznia 2014 r. znak: [...]. Wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku mieszkalnego wielorodzinnego została ustalona w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2014 r., znak: [...], i wynosiła 8,90 m. Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji, wspomniany obiekt miałby 4 kondygnacje mieszkalne, które na obszarze analizowanym nie występują. Rozpatrując odwołanie U. Sp. z o.o. Sp.k. Kolegium podniosło, że w tej samej sprawie wydało w dniu 15 stycznia 2018 r., decyzję znak: [...], w której uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2017 r. znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i wskazało na konieczność ustalenia w sposób jednoznaczny wysokości pomieszczeń, o zmianę których inwestor wnosi. Organ I instancji nie wykonał tego zalecenia. W celu wyjaśnienia tej kwestii Kolegium zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Z uzyskanej od organu informacji wynikało, że podczas kontroli obowiązkowych zakończonej budowy obiektów budowlanych nie dokonuje się odkrywek robót zakrytych, odebranych uprzednio w trakcie budowy przez inspektora nadzoru inwestorskiego i udokumentowanych stosownymi wpisami w dzienniku budowy w związku z tym nie ma możliwości wskazania, czy w pomieszczeniach znajduje się sufit podwieszany. Inwestor natomiast wyjaśnił, że zakres prac koniecznych do wykonania dla uzyskania parametrów lokali mieszkalnych obejmuje demontaż sufitu podwieszanego, skutkiem czego wysokość pomieszczeń wynosić będzie 2,52 m, co umożliwi przebywanie ludzi. W świetle powyższego, Kolegium stwierdziło brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu wniosek jest kompletny i spełnia wszystkie wymagania z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp"). Jednakże, mając na uwadze konieczność przygotowania nowego projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co wiąże się z koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, projektu decyzji i poddania go uzgodnieniom, przeprowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 Kpa). W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. Z. (współwłaściciel działki nr 768), nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia, podniósł, że: 1. kwestionowaną decyzję wydano wcześniej niż minął termin do wypowiedzenia się przez stronę w sprawie; 2. przedstawił dowody na to, że planowana nadbudowa o jedną kondygnację użytkową jest sprzeczna z prawem i wydanymi wcześniej warunkami określającymi parametry zabudowy; 3. w załączeniu przedłożył pismo skierowane do Kolegium, wyjaśniające powody sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że uchylając decyzję do ponownego rozpatrzenia kierowało się zasadą prawdy obiektywnej i zebrania całości materiału dowodowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e P.p.s.a). W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola ta nie może natomiast – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne oraz niedopuszczalne. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Decyzja kasacyjna stanowi jedynie rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Należy mieć jednak na względzie, że każda sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, w tym postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to jednak ocena prowadząca do ustalenia, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. Wydanie decyzji kasatoryjnej wymaga bowiem kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kpa tj. po pierwsze, wskazania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi więc wówczas, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem jego zakres wskazuje na to, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mającym bezpośredni wpływ na treść danej decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygnięta w jednej instancji, przez co strona zostałaby pozbawiona prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Słusznie są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej – część tekstowa, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 2018 r. Nr [...]. Jednakże stanowisko organu wymaga odmiennej argumentacji przemawiającej za uchyleniem decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło że: 1) budynek został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta z dnia 25 września 2014 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji ustalającej warunki zabudowy; Wojewoda decyzją z dnia 3 listopada 2017 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji; 2) w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 stycznia 2014 r. znak: [...] stwierdzono spełnienie zasady kontynuacji funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym; 3) zgodnie z projektem budowlanym, obiekt posiada trzy kondygnacje naziemne mieszkalne. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zaprojektowano na 8,82 m. Ponad ostatnią kondygnacją przewidziano nadbudówkę mieszczącą pomieszczenia techniczne: kotłownia (pow. 58,93m2), wentylatornia (pow. 10,50m2), maszynownia (pow. 5,62m2), pomieszczenie przewidziane pod komunikację (pow. 7,57m2); 4) przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wprowadzono zmiany w projekcie budowlanym, w miejsce kotłowni, wentylatorni oraz maszynowni wprowadzono pomieszczenia techniczne/suszarnię o pow. 39,95m2, trzy pomieszczenia gospodarcze o pow. odpowiednio: 11,47m2, 16,23m2 i 8,60m2, wprowadzone zmiany zakwalifikowano jako nieistotne, a zatem funkcja gospodarcza została wprowadzona legalnie; 5) PINB decyzja z dnia 13 kwietnia 2016 r. znak: [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie opisanego wyżej budynku potwierdzając, że został zrealizowany zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę; 6) obecnie złożonym wnioskiem inwestor wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (budynek mieszkalny wielorodzinny) z pomieszczeń technicznego i gospodarczych usytuowanych nad III kondygnacją na lokal mieszkalny – zewnętrzne gabaryty budynku nie ulegną zmianie. Wskazane wyżej Powyższe okoliczności w ocenie Kolegium pozwalają ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Konieczne jest jednak przygotowanie nowego projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co z kolei wiąże się z koniecznością sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, projektu decyzji o warunkach zabudowy, poddania go uzgodnieniom z organami właściwymi. Przede wszystkim należy wskazać, że analiza urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść i wnioski w niej zawarte pozwalają na stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Jednocześnie wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak w odniesieniu do konkretnej sprawy: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, powinno więc znaleźć oparcie w sporządzonej analizie. W ocenie Sądu, analiza urbanistyczno-architektoniczna w powyższym zakresie jest lakoniczna i sprowadza się do stwierdzenia, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej uległaby zmianie z 8,82 m na wysokość 11,65 m (wysokość określona w projekcie budowlanym załączonym do decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 25.09.2014 r. znak: [...]), która to wysokość nie występuje w obszarze analizowanym. Powielając wnioski zawarte w analizie, w kontrolowanej przez Kolegium decyzji, organ I instancji podnosi, że decyzja o warunkach zabudowy we wskazanym zakresie stworzyłaby możliwość realizacji budynku o czterech kondygnacjach mieszkalnych. Zdaniem Sądu, ani z analizy, ani z decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego organ przyjmuje powstanie czwartej kondygnacji mieszkalnej, skoro zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę wysokość obecnie pomieszczeń: technicznego i gospodarczych wynosi 2,35 m, zaś przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.jedn. Dz.U. 2015. 1422) w § 72 ust. 1 dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pokoje w budynkach mieszkalnych) wymagają minimalnej wysokości 2,5 m. Wprawdzie przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m. Przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia – nie mniej jednak zatwierdzony projekt budowlany i decyzja o pozwoleniu na budowę nad pomieszczeniami: technicznym i gospodarczym, takiego dachu nie przewiduje, tylko dach płaski. Należy podnieść, że potrzeby wprowadzenia zmian w zakresie inwestycji budowlanej dotyczących zatwierdzonego projektu budowlanego tej inwestycji powinny być rozważone w kontekście art. 36a ustawy Prawo budowlane, który reguluje kwestie istotnych i nieistotnych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub innych warunkach pozwolenia na budowę. Inwestor twierdzi, że istnieją możliwości dostosowania wysokości przedmiotowych pomieszczeń gospodarczych do przebywania tam ludzi zgodnie z obowiązującymi przepisami i przewiduje dla uzyskania wymaganych parametrów demontaż istniejącego sufitu podwieszanego, znajdującego się wewnątrz pomieszczeń będących przedmiotem wniosku o zmianę sposobu użytkowania. W tej sytuacji stanowisko inwestora powinno być zweryfikowane w aspekcie przesłanek z art. 36a Prawa budowlanego tj. organ powinien jednoznacznie stwierdzić, czy zmiany dotyczące wysokości spornych pomieszczeń wymagają zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też takich zmian nie wymagają, i sformułowane wnioski w tym względzie zawrzeć w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, a następnie decyzji organu I instancji. O ile czynności wyjaśniające pozwolą organowi na przyjęcie, że w kontekście powołanego wyżej art. 36a wprowadzenie nowej wysokości pomieszczeń: technicznego i gospodarczych jest dopuszczalne i spełni wymagania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, o których mowa w art. 72 ust. 1 cyt. rozporządzenia to w konsekwencji możliwa będzie ocena, czy ewentualna zmiana wysokości pomieszczeń: technicznego i gospodarczych wpłynie na zmianę wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, a następnie czy zostaną spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Brak ustaleń organu w opisanym wyżej zakresie prowadzi do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co nie narusza art. 138 § 2 Kpa i uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następstwem wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postepowania przed organem I instancji. Skoro więc w realiach tej konkretnej sprawy Kolegium zasadnie skorzystało z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, to złożony sprzeciw należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.