II SA/Ke 540/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 2 ust. 2, ust. 3, ust. 4, - § 2 ust. 6 i ust. 7 w podtytule – Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, - § 3 ust. 8; II. oddala skargę w pozostałej części. Dnia 27 stycznia 2012 r., Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm.) zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł P. K., który domagając się stwierdzenia jej nieważności we wskazanym niżej zakresie zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: - art. 9a ust. 3 - 5 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej "rozporządzeniem" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy ustawy nie upoważniają Rady do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3 - 5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie w § 2 ust. 3 możliwości udziału w składzie zespołu przedstawicieli podmiotów innych niż określonych w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9a ust. 8 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, częściowe powtórzenie i modyfikację w § 2 ust. 4 uchwały stanowiącym, iż "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu", podczas gdy z treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., wynika, iż przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 10 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego - ust. 4 uchwały dot. możliwości tworzenia przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego wart. 9a ust. 10 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 11 - 12 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w ust. 6 i 7 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych, podczas, gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., a dodatkowo zmodyfikowanie treści zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie grup roboczych przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9a ust. 13 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 5 uchwały wskazującego, iż "Członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 6 uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 3 ust. 8 Uchwały dot. możliwości przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1 u.p.p.r. a nadto odesłanie do zapisu ustawowego w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wnoszący skargę stwierdził, że Rada Gminy była zobowiązana w uchwale wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą powoływani i odwoływani członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego. Ponadto ustawodawca nałożył na Gminę obowiązek określenia warunków, na jakich Zespół ten będzie funkcjonował. Mając na uwadze treść art. 7 Konstytucji RP, wnoszący skargę uznał, że odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto cytując art. 94 Konstytucji RP skarżący podniósł, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W niniejszej sprawie upoważnienie dla Rady Gminy do uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego wynikało z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zaskarżone uregulowania przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również art. 9a ust. 3-5, ust. 7-8, ust. 10-13 i art. 9c ust. 1 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Gmina Ł. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że kwestionowanie zapisów zaskarżonej uchwały jest nieuzasadnione. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora, że Rada Gminy przekroczyła swoje uprawnienia w zakresie stanowienia prawa miejscowego w zaskarżonym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga P. K. jest częściowo zasadna. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, [...] Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z powołanym już wyżej art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy działała na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem, co do zasady, powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Jednak zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, aczkolwiek powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej jest błędne, jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżony akt Sąd każdorazowo bada dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd uznał za trafne zarzuty skargi w zakresie § 2 ust. 2 uchwały, w którym wskazano, że: "W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy Ł.: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. , 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Narkomanii, 3) Komisariatu Policji w S., 4) Oświaty, 5) Ochrony Zdrowia, 6) Organizacji pozarządowych, w szczególności działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, 7) Kuratorzy sądowi.", jak również w zakresie § 2 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym w skład Zespołu mogą wchodzić prokuratorzy z Prokuratury Rejonowej w S.-K.. W omawianych postanowieniach zaskarżonej uchwały Rada Gminy określiła krąg podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla prawodawcy lokalnego kompetencji do określania kręgu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w ustawie. Stwierdzić trzeba, że postanowienia art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.p.p.r. określają w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wprost wynika, że kompetencją rady gminy nie jest określanie składu zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie jest więc dopuszczalna modyfikacja jego składu, w tym pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład zespołu podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że Rada Gminy dokonała nadto modyfikacji treści przepisu ustawowego, pomijając możliwość udziału przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Rada istotnie naruszyła zatem art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r oraz § 137 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Z kolei w treści § 2 ust. 4 uchwały Rada Gminy ustaliła, że "Zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu". Zgodnie zaś z § 2 ust. 2 uchwały, do grona podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, a więc podmiotów z którymi Wójt może zawierać porozumienia, należą m.in. kuratorzy sądowi. Tymczasem z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w zw. z ust. 3 i 5 tego przepisu ustawy wynika, że kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt może zawierać przedmiotowe porozumienia. Rację ma zatem Prokurator, że w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Za trafne należy uznać zarzuty skargi również w zakresie § 2 ust. 6 i 7 uchwały w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, gdzie Rada Gminy określiła katalog podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład grup roboczych. Zgodnie z § 2 ust. 6 uchwały: "W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele podmiotów określonych w art. 9a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" zaś zgodnie z § 2 ust. 7 uchwały: "W skład grup roboczych mogą także wchodzić członkowie Zespołu". Stwierdzić należy, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla Rady Gminy kompetencji do określania kręgu podmiotów wchodzących w skład grup roboczych, bowiem kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w art. 9a ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r. Ponadto Rada Gminy nie jest uprawniona do zawierania odesłań do ustawy, gdyż odesłanie takie powoduje nieczytelność tekstu aktu prawa miejscowego. Akt ten powinien zawierać uregulowania w granicach przewidzianych art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Słusznie zarzucił Prokurator, że taki sposób legislacji istotnie narusza art. 9a ust. 11-12 i ust. 15 u.p.p.r oraz § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. W zapisie zawartym w § 3 ust. 8 uchwały Rada uchwaliła, że: "Członkowie Zespołu oraz grup roboczych mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie bez zgody i wiedzy tych osób, w zakresie określonym ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie z zachowaniem poufności i w związku z realizacją zadań określonych tą ustawą". Natomiast, zgodnie z art. 9c ust. 1 u.p.p.r. (obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu), członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Analizując postanowienia zawarte w § 3 ust. 8 uchwały oraz art. 9c ust. 1 u.p.p.r. stwierdzić należy, że Rada Gminy przekroczyła zakres delegacji ustawowej poprzez częściowe powtórzenie treści art. 9c ust. 1 u.p.p.r. oraz zawarcie w § 3 ust. 8 uchwały dwóch odesłań do ustawy, co powoduje jego nieczytelność. Zaskarżonym zapisem Rada przekroczyła więc delegację wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którą rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarga okazała się nieskuteczna. Postanowienie zawarte w § 2 ust. 4 uchwały w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, a także zapisy § 3 ust. 5 i ust. 6 uchwały, jak podnosi sam skarżący - w całości, tj. dosłownie powtarzają treść art. 9a ust. 7, ust. 10 i ust. 13 u.p.p.r. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w aktach prawnych rangi ustawowej, nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Każdorazowo (o czym mowa powyżej), należy zbadać dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po [...], wyrok WSA w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr [...]). Z tego względu, w ocenie Sądu postanowienia zawarte § 2 ust. 4 uchwały w podtytule - Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz § 3 ust. 5 i ust. 6 uchwały, nie stanowią o istotnym naruszeniu prawa. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.