II SA/Ke 541/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi "..." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych p o s t a n a w i a zawiesić postępowanie sądowe. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej , po rozpatrzeniu odwołania "X" Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. umarzającą postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 221, art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm. tj.) w zw. z art. 129 ust. 2, art. 118 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. Spółka, w dniu 21 sierpnia 2009r. złożyła do Dyrektora Izby Skarbowej wniosek o przedłużenie na kolejne 6 lat zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. Wniosek został przekazany do Dyrektora Izby Celnej w dniu 25 listopada 2009r., w związku z wejściem w życie w dniu 31 października 2009r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej , po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego decyzją z dnia 9 lutego 2010r. odmówił przedłużenia zezwolenia, a po rozpoznaniu odwołania"X" Sp. z o.o., decyzją z dnia 31 maja 2010r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 9 lutego 2010r. Po rozpoznaniu skargi "X" Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 2010r. (sygn. akt II SA/Ke 496/10) oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej "X" Sp. z o.o. wyrokiem z dnia 20 maja 2013r. (sygn. akt II GSK 463/11) uchylił wyrok WSA z dnia 3 listopada 2010r. oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych nie była prawidłowa, gdyż Sąd nie uwzględnił określonych w art. 1 pkt 11 dyrektywy kryteriów konsytuujących pojęcie "przepisu technicznego" i w konsekwencji nie wziął pod uwagę tych kryteriów, które uznał za miarodajne Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11. NSA wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracyjny rozstrzygając sprawę odmówił skarżącej przedłużenia zezwolenia na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nie rozważając kwestii technicznego charakteru tego przepisu wg kryteriów wskazanych przez TSUE i co za tym idzie – nie biorąc pod uwagę konsekwencji ewentualnego uznania, że przepis ten ma charakter techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskie uzależnił ostateczną ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim mogą być one zakwalifikowane do kategorii wymienionej w art. 1 pkt 4 ww. dyrektywy, od uprzedniego ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. NSA wskazał, że ocena, czy art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, a w konsekwencji czy mógł być w tej sprawie zastosowany, zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją jego wejścia w życie. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. Po rozpoznaniu odwołania "X" Sp. z o.o. Dyrektor Izby Celnej , decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. Organ podniósł, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednak ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie ze wskazaniami NSA, organ celny miał obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego w tej sprawie, skoro w toku kontroli sądowej posiadane przez skarżącą Spółkę zezwolenie na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych wygasło z dniem 27 lutego 2010r. Okoliczność ta miała decydujący wpływ na rozstrzygnięcie podjęte w tej sprawie, gdyż na skutek upływu terminu, na który zostało wydane zezwolenie oraz jego wygaśnięcie z mocy prawa - brak było podstaw do orzekania o przedłużeniu zezwolenia w trybie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Zatem umorzenie postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 208 ust. 1 ordynacji podatkowej było uzasadnione. Niezależnie od tego organ uznał, że przepis art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru przepisu technicznego, a zatem nie wymagał notyfikacji Komisji Europejskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "X" Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: - art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 153 p.p.s.a., przez oczywiście bezzasadne umorzenie postępowania mimo rażąco błędnej realizacji wytycznych NSA, zawartych w wyroku z dnia 20 maja 2013r., - art. 120 Ordynacji podatkowej (zasada legalizmu działania władzy publicznej), poprzez oparcie kwestionowanego orzeczenia na przepisach art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, które w konsekwencji wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. (sygn.. C-213/11 Fortuna i in.) uznać należy za nieobowiązujące w polskim systemie prawnym, - naruszenie prawa pierwotnego Unii Europejskiej, a to w szczególności art. 43 Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który stanowi treść Protokołu nr 3 do Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez przeprowadzenie przez organ celny niedopuszczalnej wykładni wyroku ETS z dnia 19 lipca 2012r. (sygn. C-213/11 Fortuna i in.), mimo że tylko ETS posiada wyłączną kompetencję w zakresie dokonania wykładni własnych wyroków. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego samego organu oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 11 września 2014r. (data wpływu do Sądu 16 września 2014r.) skarżąca Spółka wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie sygn. akt P 4/14, postawionego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014r. (sygn. akt II GSK 686/13), gdyż wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego będzie miała zasadniczy wpływ na postępowanie niniejsze. Dyrektor Izby Celnej wniósł o nieuwzględnienie wniosku skarżącej. Organ ten podniósł, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy kwestii zgodności z Konstytucją art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych oraz art. 89 ust. 1 pkt 2, podczas gdy rozpoznawana sprawa dotyczy umorzenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które wygasło dnia 27 lutego 2010r. Jednocześnie Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że w jego ocenie nie występują przesłanki, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1in fine p.p.s.a., jeśli jednak ma zwyciężyć szerzej pojmowane dobro wymiaru sprawiedliwości nie będzie się sprzeciwiał inicjatywie z tym związanej. W jego przekonaniu jednolitość orzecznictwa ma dużo większe praktyczne znaczenie niż szybkość rozstrzygania spraw jako taka, szczególnie tych, które w pewnym okresie czasu nabrały zupełnie nowego wymiaru prawnego (ukazała się nowa rzeczywistość prawna). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. w przypadku podjęcia stosowanej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009r. sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt II FZ 200/08, LEX nr 505445; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008r., sygn. akt I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009r., sygn. akt III SA/Wa 3321/08). W sprawie niniejszej Sąd wziął pod uwagę okoliczność przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W ocenie Sądu wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy ustawy o grach hazardowych, wymienione w pytaniu prawnym. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. W ocenie Sądu przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nienotyfikowanych przepisów technicznych sprawia, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W istocie bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W związku z powyższym odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 686/13, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istotne jest i to, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013r., P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Należy także zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2013r., sygn. akt II GSK 463/11, którego wskazania są wiążące dla organu oraz sądu orzekającego w tej sprawie (art. 153 p.p.s.a.) uznał za konieczne ocenę, czy przepis art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, mimo, że decyzja z dnia 27 lutego 2004r. o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego wygasła dnia 27 lutego 2010r.. Z tych względów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej doszedł do przekonania, że należy zawiesić prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.