II SA/Ke 543/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...], którą orzeczono w pkt 1, o odmowie przyznania [...] prawa do zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w formie finansowej, w pkt 2, o przyznaniu [...] od dnia 1 lipca 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017r. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia o wartości 317,00 zł miesięcznie w formie niefinansowej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 21 lipca 2017r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 lipca 2017r., odmówił [...] przyznania zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w formie finansowej (pkt 1), przyznając jednocześnie [...] od dnia 1 lipca 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia o wartości 317,00zł miesięcznie w formie niefinansowej (pkt 2). Decyzją z dnia 25 października 2017r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania [...], uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zwracając uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wyjaśnienia kwestii nadużywania przez [...] alkoholu, przesądzającego o przyznaniu pomocy w formie niefinansowej. Organ I instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu, ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego, że [...]prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, pozostającą bez dochodu. Dodatkowo w piśmie z dnia 27 grudnia 2017r. wyjaśniono, że [...] od kilku miesięcy utrzymuje się jedynie z zasiłków z pomocy społecznej, a podczas kilku wizyt w środowisku wnioskodawcy wyczuwalna była woń alkoholu, zaś w pomieszczeniu, w którym mieszka panował nieporządek. [...] został zgłoszony do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], lecz mimo wezwań, na Komisję się nie stawił. Ponadto z pisma z dnia 29 listopada 2017r. Kierownika Referatu Prewencji Komisariatu Policji w [...] wynika, że w sprawie rodziny [...], prowadzona jest procedura "Niebieskiej Karty". Podczas wizyty dzielnicowego w dniu 4 lipca 2017r. i w dniu 13 września 2017r. [...] był pod wpływem alkoholu, a z oświadczenia jego siostry wynika, iż wnioskodawca nadużywa alkoholu. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o: 1. odmowie przyznania [...] prawa do zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w formie finansowej; 2. przyznaniu [...] od dnia 1 lipca 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017r. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia o wartości 317,00 zł miesięcznie w formie niefinansowej; z zastrzeżeniem, że: 3. realizacja zasiłku nastąpi w grudniu 2017r.; 4. rozliczenie zasiłku nastąpi na podstawie faktur. W pkt 5 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał m.in. art. 3, art. 8, art. 38 w zw. z art. 11 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017r., poz. 1769 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, w oparciu o przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy i kryterium dochodowe, że [...] jest uprawniony do przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego z powodu bezrobocia. Natomiast z uwagi na fakt, iż strona nadużywa alkoholu, zachodzi uzasadnione podejrzenie, że pomoc finansowa może zostać zmarnowana – wobec czego przyznano pomoc w formie niefinansowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...], zarzucając organowi błędne ustalenia stanu faktycznego w zakresie tego, że nadużywa alkoholu. Strona podkreśliła, że pieniądze są jej potrzebne nie tylko na zakup żywności (w miejscach, gdzie ceny są najniższe), ale także na opłaty związane z użytkowaniem samochodu. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdziło że: - w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniona obawa, że pomoc finansowa może zostać wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem, w związku z nadużywaniem przez [...] alkoholu; - sytuacja [...] jest niewątpliwie trudna ze względu na brak jakiegokolwiek dochodu i uzasadnia przyznanie zasiłku okresowego, jednakże mając na uwadze nadużywanie alkoholu przez stronę, zasadnie przyznano pomoc społeczną w formie świadczenia niepieniężnego; - powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ przyznając odwołującemu pomoc w formie zasiłku okresowego w najniższej wysokości nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Kolegium wniósł [...], wskazując na błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie nadużywania przez niego alkoholu i podnosząc brak wsparcia jego rodziny przez organ w formie finansowej. Skarżący wyjaśnił, że spożywa alkohol jedynie sporadycznie, w sytuacji, gdy zostanie poczęstowany i nie jest dla niego zrozumiałe, dlaczego w jego sprawie prowadzona jest procedura "Niebieskiej Karty". Natomiast w miarę możliwości kupuje żywność dla rodziny, przy czym nie otrzymał wsparcia organu w tym zakresie w okresie Świąt Bożego Narodzenia – w sytuacji, gdy inne rodziny taką pomoc otrzymały. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Na rozprawie sądowej w dniu 3 października 2018r. [...], popierając skargę, oświadczył, że nie pobrał zasiłku okresowego objętego zaskarżoną decyzją. Skarżący stwierdził, że został ustnie tylko powiadomiony przez pracowników organu, że zrealizować zasiłek może poprzez zakupy wszystkiego oprócz papierosów i alkoholu w konkretnie wskazanym sklepie, natomiast faktury za te zakupy zostaną zapłacone po przedstawieniu ich do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w formie finansowej z jednoczesnym przyznaniem od dnia 1 lipca 2017r. do dnia 31 sierpnia 2017r. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia o wartości 317,00 zł miesięcznie w formie niefinansowej - z zastrzeżeniem, że rozliczenie zasiłku nastąpi na podstawie faktur. Rozstrzygnięcie to kwestionuje skarżący wskazując: - po pierwsze, że nie nadużywa alkoholu (co legło u podstaw przyznania pomocy w formie niefinansowej – w obawie przed marnotrawieniem pomocy w formie finansowej), - po drugie, że powinien otrzymywać wsparcie w formie finansowej. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej kryteria, stwierdził, że Kolegium dopuściło się naruszenia: - prawa materialnego – to jest art. 11 ust. 1 w zw. z art. 36 pkt 2 lit. e, k, j ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017r., poz. 1769 ze zm.), zwanej dalej ustawą – które miało wpływ na wynik sprawy, - przepisu postępowania, to jest art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 38 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (ust. 1 pkt 1). Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (634 zł) a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (ust. 3 pkt 1). Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest spełnianie przez skarżącego – nieuzyskującego żadnego dochodu i będącego osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku – ustawowych przesłanek do przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. W ramach postępowania – na którego potrzebę uzupełnienia wskazywało Kolegium w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej – pracownicy organu I instancji przeprowadzili wywiad środowiskowy (k. 19) oraz ustalili, że [...], pomimo zgłoszenia do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, nie stawił się tam (k. 17). Ponadto uzyskano informację od Kierownika Referatu Prewencji Komisariatu Policji (pismo z dnia 29 listopada 2017r.), z której wynika, że w sprawie rodziny [...], prowadzona jest procedura "Niebieskiej Karty", a podczas wizyty dzielnicowego w dniu 4 lipca 2017r. i w dniu 13 września 2017r. [...] był pod wpływem alkoholu. Z oświadczenia jego siostry wynika, iż nadużywa alkoholu (k. 24). W świetle powyższych ustaleń, poczynionych z zachowaniem reguł zebrania i oceny materiału dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., organy obu instancji, wbrew stanowisku skarżącego, miały podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w formie finansowej. W tym zakresie należało bowiem odwołać się do treści art. 11 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W ocenie Sądu, jakkolwiek stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadniał zastosowanie tego trybu, to organy obu instancji – rozstrzygając w przedmiocie przyznania [...] zasiłku okresowego z powodu bezrobocia o wartości 317,00 zł miesięcznie w formie niefinansowej z zastrzeżeniem, że rozliczenie zasiłku nastąpi na podstawie faktur – dopuściły się naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa materialnego oraz art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a . Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Kierując się treścią powołanych wyżej przepisów nie sposób uznać, że wydane przez organy obu instancji decyzje realizują cele wskazane przez ustawodawcę w ustawie o pomocy społecznej. Jak wynika bowiem z art. 36 pkt 2 ustawy niepieniężnymi świadczeniami z pomocy społecznej są: a) praca socjalna, b) bilet kredytowany, c) składki na ubezpieczenie zdrowotne, d) składki na ubezpieczenia społeczne, e) pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, f) sprawienie pogrzebu, g) poradnictwo specjalistyczne, h) interwencja kryzysowa, i) schronienie, j) posiłek, k) niezbędne ubranie, l) usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, m) specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, n) mieszkanie chronione, o) pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, p) (uchylona), q) pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych. W sprawie niniejszej - w osnowie decyzji - organ I instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy w formie niefinansowej z zastrzeżeniem, że rozliczenie zasiłku nastąpi na podstawie faktur. Tak zredagowana treść decyzji narusza, zdaniem Sądu, powołane wyżej przepisy ustawy, poprzez brak zamieszczenia w osnowie, w jakiej ustawowej, niepieniężnej formie organ przyznał to świadczenie. Innymi słowy, organ nie wskazał ustawowej formy przyznanego świadczenia (art. 36 pkt 2 ustawy). Jakkolwiek – w sposób ogólny – organ odwołał się do niepieniężnych świadczeń z pomocy społecznej, to w osnowie decyzji zabrakło wskazania, jaka to ma być konkretnie pomoc (z przeznaczeniem na jakiego typu artykuły np. spożywcze lub środki czystości, czy tym podobne), co może znacząco utrudniać, a wręcz uniemożliwiać realizację przyznanej pomocy. Organ nie odniósł się przy tym jednoznacznie do wniosku strony, oczekującej pomocy z przeznaczeniem na "utrzymanie domu". Zdaniem Sądu, tak zredagowana osnowa decyzji narusza również art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez brak prawidłowego określenia ustawowej formy przyznanego świadczenia. Ponadto odnośnie praktycznej realizacji przyznanej pomocy organ nie uwzględnił również brzmienia znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy poprzez brak zamieszczenia w decyzji wyraźnego wyłączenia z zakupów alkoholu i papierosów. W tym zakresie za niewystarczające należy uznać - zrelacjonowane przez skarżącego na rozprawie sądowej - ustne pouczenie przez pracowników organu, że strona może zrealizować zasiłek poprzez zakupy wszystkiego, oprócz papierosów i alkoholu, w konkretnie wskazanym sklepie, przy czym faktury za te zakupy zostaną zapłacone po przedstawieniu ich do organu. Ustne wyjaśnienia pracowników organu nie mogą bowiem zastąpić rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie organy, stosownie do art. 153 ustawy p.p.s.a., uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię przepisów i wydadzą decyzje zgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi przyznania zasiłku okresowego w formie niefinansowej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.