II SA/Ke 544/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] o przyznaniu M. C. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 15 maja 2009r. M. C. domagał się przyznania płatności ONW na rok 2009 na trzynaście działek rolnych głównych o łącznej powierzchni 7,61 ha, oznaczonych we wniosku literami od A do Ł, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie B., w gminie D. (powiat kielecki, województwo świętokrzyskie). W dniu 30 lipca 2009r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy kontrolę, która wykazała rozbieżności między powierzchnią zgłoszoną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną na miejscu. Mianowicie działki rolne A i F nie posiadają wystarczającej powierzchni, kwalifikującej je do płatności. Z kolei ustalona w trakcie kontroli powierzchnia działki rolnej B wyniosła 1,29 ha (zamiast zadeklarowanej 1,51 ha), działki rolnej H – 0,36 ha (zamiast zadeklarowanej 0,60 ha), działki rolnej I – 0,82 ha (zamiast zadeklarowanej 1,12 ha). Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M. C. płatność ONW na rok 2009 w wysokości 1.224,96 zł. W podstawie prawnej powołano art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427) w związku z § 2, § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40, poz. 329 ze zm.), art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006, str. 74), art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył M. C., kwestionując przyjęte przez organ powierzchnie spornych działek. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że M. C. zadeklarował do płatności ONW działki rolne o łącznej powierzchni 7,61 ha. Natomiast w rezultacie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania tych płatności wynosi 6,62 ha. Tym samym zawyżenie powierzchni przedstawionej we wniosku o 0,99 ha) stanowi 14,95 % w stosunku do powierzchni stwierdzonej (6,62 ha), co skutkuje pomniejszeniem przysługującej płatności o dwukrotność wykrytej różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Ze względu na powyższe, zgodnie z obowiązującymi przepisami, płatność przysługująca do powierzchni 6,62 ha została pomniejszona o dwukrotność wykrytego zawyżenia (2 x 0,99 ha), a więc kwota płatności ONW wynosi 1224,96 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. C. wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie decyzji, wskazując na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w czynnościach kontrolno – sprawdzających w dniu 30 lipca 2009r. Autor skargi podkreślił, iż zgłosił szereg uwag i zastrzeżeń do raportu z kontroli, które nie zostały przez organ wzięte pod uwagę. Wskazał, że krzewy i zarośla, stwierdzone w trakcie kontroli, znajdują się na działkach sąsiadów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż we wniosku z dnia 15 maja 2009r. M. C. zadeklarował użytkowanie trzynastu działek rolnych głównych, oznaczonych literami od A do Ł o łącznej powierzchni 7,61 ha, domagając się przyznania na nie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009r. Z tego też względu w odniesieniu do przedmiotowego wniosku zastosowanie znajduje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64,poz.427 ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r.,nr 40,poz.329 ze zm.), rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006, str. 74), rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie, specjalne rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, w dniu 30 lipca 2009r. pracownicy Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego S.A. w Warszawie przeprowadzili w gospodarstwie rolnym M. C. kontrolę, która w zestawieniu z danymi zawartymi we wniosku o przyznanie płatności wykazała następujące nieprawidłowości: 1. dla działki rolnej A o powierzchni deklarowanej 0,11 ha stwierdzono 0,04 ha, 2. dla działki rolnej B o powierzchni deklarowanej 1,51 ha stwierdzono 1,29 ha, 3. dla działki rolnej F o powierzchni deklarowanej 0,12 ha stwierdzono 0,08 ha, 4. dla działki rolnej H o powierzchni deklarowanej 0,60 ha stwierdzono 0,36 ha, 5. dla działki rolnej I o powierzchni deklarowanej 1,12 ha stwierdzono 0,82 ha. Natomiast powierzchnia pozostałych działek przedstawionych do płatności ONW okazała się zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. Wskazania wymaga, że zgodnie z § 3 ust.4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. powierzchnia działki rolnej deklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW nie może być mniejsza niż 0,1 ha. Powyższe przesądza – w świetle wyników przeprowadzonej kontroli – o niemożności przyznania płatności ONW na działki A i F, które mają za małą powierzchnię. Zważywszy jednocześnie na różnice powierzchni stwierdzone w stosunku do działek B, H, I stwierdzić trzeba, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności obszarowej ONW wynosiła 6,62 ha – zamiast zadeklarowanej we wniosku 7,61 ha. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących dokładności i rzetelności przeprowadzonych w trakcie kontroli pomiarów gruntów użytkowanych rolniczo wskazać trzeba, iż nie znajdują one potwierdzenia w aktach sprawy. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęły bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładnością wymaganej przy pomiarach wynikających z przepisów krajowych. Podkreślenia wymaga, iż przeprowadzane czynności kontrolne w terenie mają na celu stwierdzenie rzeczywistej powierzchni użytkowanych rolniczo. Nie można przy tym utożsamiać powierzchni działki ewidencyjnej z powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo, stwierdzoną w rezultacie kontroli. Są to bowiem zupełnie odrębne pojęcia, służące odmiennym celom. O zakwalifikowaniu gruntu do danej płatności przesądza bowiem aktualne jego wykorzystywanie, nie zaś rolnicze przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast okoliczność, iż faktyczna powierzchnia użytkowanych działek rolnych była niższa od deklarowanej we wniosku potwierdzają załączone do protokołu z kontroli załączniki graficzne z naniesionymi szkicami upraw, jak również zapisane na płycie CD zdjęcia oraz dane z odbiornika GPS. Z raportu z kontroli jednoznacznie wynika, iż pomiar był dokonywany urządzeniem GPS, który spełnia wymogi i standardy Unii Europejskiej, w myśl cyt. art. 30 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Natomiast wyjaśnienie pojęcia techniki pomiaru jako "Inna" znajduje się na stronie 6 raportu, gdzie określona jest jako technika umożliwiająca zatwierdzenie w systemie informatycznym ARiMR wyników kontroli działek rolnych w przypadkach szczególnych, których powierzchnie i obwód fizycznie pomierzono jedną z powyższych technik pomiarowych. Reasumując stwierdzić trzeba, że zebrany materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdził dokonanie prawidłowych pomiarów na działkach rolnych wskazanych w załącznikach graficznych do wniosku. Odnotować również trzeba, iż skarżący nie przedłożył organom dowodów na potwierdzenie zarzutów stawianych w trakcie postępowania, a dotyczących powierzchni działek stwierdzonych w trakcie kontroli. W sytuacji zatem gdy strona takich dowodów nie przedstawiła, brak podstaw do kwestionowania prawidłowości czynności kontrolno - sprawdzających. Wskazania również wymaga, iż kontrolę przeprowadzili pracownicy Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego S.A. w Warszawie, a więc specjalistyczna jednostka posiadająca wymagane przepisami warunki do przeprowadzania kontroli, a więc dysponująca odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi do przeprowadzania takiej kontroli. Podsumowując powyższe, wskazać należy także na stanowisko NSA w Warszawie, zaprezentowane w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 492/07, LEX nr 469736, zgodnie z którym o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone – wyspecjalizowane i bezstronne podmioty. Z tego też względu dowodom z protokołu kontroli należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności. Odnosząc się do zarzutu skargi o braku zapewnienia udziału stronie w przeprowadzonej kontroli należy wyjaśnić, iż przepis art. 23 a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przewiduje fakultatywny obowiązek zapowiedzenia kontroli i to jedynie w sytuacji, gdy nie zagraża to celowi kontroli. Jednocześnie zasadniczym powodem stwierdzonych różnic powierzchni było częściowe zakrzewienie i zadrzewienie spornych działek, uniemożliwiające ich użytkowanie rolnicze. Podkreślić także trzeba, iż kopia raportu z kontroli została przekazana przez organ I instancji M. C.. Tym samym skarżący miał zapewnioną możliwość zapoznania się z wynikami kontroli oraz wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń. Jak wynika bowiem z art. 31 ust. 8 ustawy 7 marca 2007r., w przypadku gdy strona nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. M. C. skorzystał z tego uprawnienia, a organ pismem z dnia 21 września 2009r. udzielił stronie odpowiedzi. Mając na uwadze, że organy administracji publicznej, w oparciu m.in. o protokół z przeprowadzonej kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy niniejszej, należy przejść do oceny zgodności zakwestionowanej decyzji z przepisami prawa materialnego. Zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego. Jak wynika natomiast z art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obszar zatwierdzony oznacza obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy. Zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 jeżeli obszar zadeklarowany do płatności w ramach danej grupy upraw przewyższa obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, pomoc oblicza się w oparciu o stwierdzony obszar pomniejszony o dwukrotną różnicę, jeżeli stwierdzona różnica wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % stwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc. Mając na uwadze, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku do płatności ONW (7,61 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli (6,62 ha) wynosi 0,99 ha – a zatem 14,95 % powierzchni zatwierdzonej – stwierdzić trzeba, iż organ I instancji prawidłowo przyznał M. C. płatność ONW na rok 2009 w wysokości 1.224,96 zł. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.