II SA/Ke 545/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania M. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 15 maja 2009r. M. C. domagał się przyznania pomocy finansowej na rok 2009 na trzynaście działek rolnych głównych o łącznej powierzchni 7,61 ha, oznaczonych literami od A do Ł, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie B., w gminie D. (powiat kielecki, województwo e) – do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz na dwie działki podrzędne oznaczone we wniosku literą D1 i E1 o łącznej powierzchni 2,79 ha – do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO). W dniu 30 lipca 2009r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym M. C. kontrolę, która wykazała rozbieżności między powierzchnią zadeklarowaną przez beneficjenta a powierzchnią stwierdzoną na miejscu. Mianowicie działki rolne A i F nie spełniają definicji wynikającej z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051, ze zm.). Z kolei ustalona w trakcie kontroli powierzchnia działki rolnej B wyniosła 1,29 ha (zamiast zadeklarowanej 1,51 ha), działki rolnej H – 0,36 ha (zamiast zadeklarowanej 0,60 ha), a działki rolnej I – 0,82 ha (zamiast zadeklarowanej 1,12 ha). Natomiast powierzchnia przedstawiona we wniosku do uzupełniającej płatności obszarowej pokrywa się z powierzchnią rzeczywistą. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M. C. jednolitą płatność obszarową w wysokości 2.352,39 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 994,55 zł. W podstawie prawnej powołano art. 7 ust. 1, 2, art. 19 ust. 1, 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 51 ust. 1, art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożył M. C., kwestionując przyjęte przez organ powierzchnie spornych działek. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że M. C. zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię 7,61 ha. Natomiast w rezultacie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosi 6,62 ha. Tym samym zawyżenie powierzchni przedstawionej we wniosku o 0,99 ha stanowi 14,95 % w stosunku do powierzchni rzeczywistej. Z tego też względu, zgodnie z obowiązującymi przepisami, płatność przysługująca do powierzchni 6,62 ha została pomniejszona o dwukrotność wykrytego zawyżenia (2 x 0,99 ha), a więc stawkę płatności JPO w wysokości 506,98 zł/ha przyznano jedynie do powierzchni 4,64 ha. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. C. wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie decyzji, wskazując na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a.) poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w czynnościach kontrolno – sprawdzających w dniu 30 lipca 2009r. Autor skargi podkreślił, iż zgłosił szereg uwag i zastrzeżeń do raportu z kontroli, które nie zostały przez organ wzięte pod uwagę. Wskazał, że krzewy i zarośla, stwierdzone w trakcie kontroli, znajdują się na działkach sąsiadów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż we wniosku z dnia 15 maja 2009r. M. C. zadeklarował użytkowanie trzynastu działek rolnych głównych, oznaczonych literami od A do Ł o łącznej powierzchni 7,61 ha oraz dwie działki podrzędne oznaczone we wniosku literą D1 i E1 o łącznej powierzchni 2,79 ha. Wskazując na poszczególne działki wnioskodawca domagał się przyznania na rok 2009r.: 1. jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 7,61 ha, 2. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do powierzchni 2,79 ha. Z tego też względu w odniesieniu do przedmiotowego wniosku zastosowanie znajduje ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1051, ze zm.) wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne, w szczególności rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r. str. 18 ze zm.). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, w dniu 30 lipca 2009r. pracownicy Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego S.A. w Warszawie przeprowadzili w gospodarstwie rolnym M. C. kontrolę, która w zestawieniu z danymi zawartymi we wniosku o przyznanie płatności wykazała następujące nieprawidłowości: 1. dla działki rolnej A o powierzchni deklarowanej 0,11 ha stwierdzono 0,04 ha, 2. dla działki rolnej B o powierzchni deklarowanej 1,51 ha stwierdzono 1,29 ha, 3. dla działki rolnej F o powierzchni deklarowanej 0,12 ha stwierdzono 0,08 ha, 4. dla działki rolnej H o powierzchni deklarowanej 0,60 ha stwierdzono 0,36 ha, 5. dla działki rolnej I o powierzchni deklarowanej 1,12 ha stwierdzono 0,82 ha. Natomiast powierzchnia pozostałych działek przedstawiona do jednolitych płatności obszarowych okazała się zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. To samo dotyczy działek zadeklarowanych do uzupełniających płatności obszarowych o łącznej powierzchni 2,79 ha. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. działką rolną jest działka o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Powyższe przesądza – w świetle wyników przeprowadzonej kontroli – o niemożności przyznania jednolitej płatności obszarowej na działki A i F, które mają za małą powierzchnię. Zważywszy jednocześnie na różnice powierzchni stwierdzone w stosunku do działek B, H, I stwierdzić trzeba, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosiła 6,62 ha, a powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności uzupełniających wynosiła 2,79 ha. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących dokładności i rzetelności przeprowadzonych w trakcie kontroli pomiarów gruntów użytkowanych rolniczo wskazać trzeba, iż nie znajdują one potwierdzenia w aktach sprawy. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęły bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Jak wynika bowiem z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z przepisów krajowych. Podkreślenia wymaga, iż przeprowadzane czynności kontrolne w terenie mają na celu stwierdzenie rzeczywistej powierzchni działek użytkowanych rolniczo. Nie można przy tym utożsamiać powierzchni działki ewidencyjnej z powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo, stwierdzoną w rezultacie kontroli. Są to bowiem zupełnie odrębne pojęcia, służące odmiennym celom. O zakwalifikowaniu gruntu do danej płatności przesądza bowiem aktualne jego wykorzystywanie, nie zaś rolnicze przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast okoliczność, iż faktyczna powierzchnia użytkowanych działek rolnych była niższa od deklarowanej we wniosku potwierdzają załączone do protokołu z kontroli załączniki graficzne z naniesionymi szkicami upraw, jak również zapisane na płycie CD zdjęcia oraz dane z odbiornika GPS. Z raportu z kontroli jednoznacznie wynika, iż pomiar był dokonywany urządzeniem GPS, który spełnia wymogi i standardy Unii Europejskiej, w myśl cyt. art. 30 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Natomiast wyjaśnienie pojęcia techniki pomiaru jako "Inna" znajduje się na stronie 6 raportu, gdzie określona jest jako technika umożliwiająca zatwierdzenie w systemie informatycznym ARiMR wyników kontroli działek rolnych w przypadkach szczególnych, których powierzchnie i obwód fizycznie pomierzono jedną z powyższych technik pomiarowych. Reasumując, stwierdzić trzeba, że zebrany materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdził dokonanie prawidłowych pomiarów na działkach rolnych wskazanych w załącznikach graficznych do wniosku. Odnotować również trzeba, iż skarżący nie przedłożył organom dowodów na potwierdzenie zarzutów stawianych w trakcie postępowania, a dotyczących powierzchni działek stwierdzonych w trakcie kontroli. W sytuacji zatem gdy strona takich dowodów nie przedstawiła, brak podstaw do kwestionowania prawidłowości czynności kontrolno - sprawdzających. Wskazania również wymaga, iż kontrolę przeprowadzili pracownicy Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego S.A. w Warszawie, a więc specjalistyczna jednostka posiadająca wymagane przepisami warunki do przeprowadzania kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (por. § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r. nr 57, poz. 383 ze zm.). Wypada także podkreślić, że uprawniona do kontroli jednostka, jak wynika to z art. 30 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., dysponuje odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi do przeprowadzania takiej kontroli. Podsumowując powyższe, wskazać należy także na stanowisko NSA w Warszawie, zaprezentowane w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 492/07, LEX nr 469736, zgodnie z którym o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone – wyspecjalizowane i bezstronne podmioty. Z tego też względu dowodom z protokołu kontroli należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności. Odnosząc się do zarzutu skargi o braku zapewnienia udziału stronie w przeprowadzonej kontroli należy wyjaśnić, iż przepis art. 23 a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przewiduje fakultatywny obowiązek zapowiedzenia kontroli i to jedynie w sytuacji, gdy nie zagraża to celowi kontroli. Jednocześnie zasadniczym powodem stwierdzonych różnic powierzchni było częściowe zakrzewienie i zadrzewienie spornych działek, uniemożliwiające ich użytkowanie rolnicze. Podkreślić także trzeba, iż kopia raportu z kontroli została przekazana przez organ I instancji M. C.. Tym samym skarżący miał zapewnioną możliwość zapoznania się z wynikami kontroli oraz wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń. Jak wynika bowiem z art. 31 ust. 7 w/w ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., w przypadku gdy strona nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu lub bezpośrednio po zakończeniu kontroli osobie, która sporządziła raport w przypadku, gdy rolnik był obecny podczas kontroli. M. C. skorzystał z tego uprawnienia, a organ pismem z dnia 21 września 2009r udzielił stronie odpowiedzi. Mając na uwadze, że organy obu instancji, w oparciu m.in. o protokół z przeprowadzonej kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy niniejszej, należy przejść do oceny zgodności zakwestionowanej decyzji z przepisami prawa materialnego. Stosownie do art. 7 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni. Jak wynika z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego. Stosownie do art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 "obszar zatwierdzony" oznacza obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, w przypadku systemu płatności jednolitych obszar zadeklarowany uważa się za zatwierdzony jedynie, gdy towarzyszy mu odpowiednia liczba uprawnień do płatności. Z kolei zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wnioski o płatności sprawdzane są w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. W przypadku stwierdzenia zawyżenia deklaracji powierzchni użytkowanej rolniczo stosowane są zmniejszenia lub wykluczenia – w przypadku jednolitej płatności obszarowej – na podstawie art. 51 ust. 1 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zgodnie z tym przepisem, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, za wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 Rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Mając na uwadze, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku do jednolitej płatności obszarowej (7,61 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli (6,62 ha) wynosi 0,99 ha – a zatem 14,95 % powierzchni zatwierdzonej –stwierdzić trzeba, iż organ I instancji prawidłowo przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości 2.352,39 zł. Zgodnie bowiem z cyt. art. 51 ust. 1 płatność przysługująca do rzeczywistej powierzchni upraw (6,62 ha) – 3.356,2 zł (6,62 ha x 506,98 zł/ha), pomniejszona o dwukrotność wykrytego zawyżenia – 1003,82 zł (2 x 0,99 ha = 1,98 ha, 1,98 ha x 506,98 zł), wynosi 2.352,39 zł. Odnosząc się do przyznanej skarżącemu płatności uzupełniającej do gruntów rolnych wskazać trzeba, że jej wysokość została prawidłowo obliczona w niniejszej sprawie. Wobec braku stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i rzeczywistą (2,79 ha) przyznana pomoc wyniosła 994,55 zł, przy czym stawka jednolitej płatności uzupełniającej w niniejszej sprawie wyniosła zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2009r. (Dz.U. nr 188, poz. 1463) –356,47 zł. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.