II SA/Ke 545/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 kwietnia 2014r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka przez Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 11.12.2013 r. znak: [...] nakładającej na G. M. karę pieniężną w kwocie 500zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że u podstaw nałożenia kary pieniężnej legło ustalenie, że przewoźnik wykonywał transport drogowy z naruszeniem art. 18b ust. 2 pkt 2.2.2 i 20 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2013r. kontroli drogowej zgodności wykonywanych usług w krajowym transporcie drogowym osób z zezwoleniem nr [...] posiadanym przez G. M. na linii komunikacyjnej K. – L. ustalono, że nie odbył się kurs z godziny 5.40. Czynności obserwacji miejsca, w którym znajduje się zgodnie z rozkładem jazdy przystanek początkowy tego kursu dokonane przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego, zostały utrwalone w protokole kontroli oraz nagrane kamerą JVS 092F0631. W trakcie czynności kontrolowany nie był obecny w związku z tym niemożliwe było zachowanie warunków procedury kontroli, tak w zakresie wylegitymowania się kontrolujących jak i podpisania protokołu przez kontrolowanego. Tym samym, w ocenie organu nie można przyjąć, że była to klasyczna kontrola przeprowadzana w oparciu o art. 89b ustawy. Skoro kurs z godziny 5.40 nie odbył się to oznacza, że zostały naruszone warunki zezwolenia dotyczące godzin odjazdu, uzasadniające nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50zł do 10.000zł za każde naruszenie. Wysokość kary ustalono na podstawie poz. 2.2.2. zał. Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie organ uznał brak przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 93 cyt. ustawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30.04.2014 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. M. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: T. G. M. żądając ich uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Urząd Marszałkowski Województwa Departament Infrastruktury w sytuacji, gdy Urząd czy Departament nie jest organem czy też podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji w oparciu o przepisy tej ustawy, gdyż w oparciu o art. 93 ust. 1 karę pieniężną w transporcie drogowym nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, co skutkuje powstaniem przeslanki nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem wymogów zawartych w tym przepisie; - art. 104 w zw. z art. 107 § 3 poprzez błędne zastosowanie poprzez lakoniczne odniesienie się do faktów uznanych za udowodnione jak również do przepisów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia; - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie powodu opóźnienia wykonywanego kursu; naruszenie prawa materialnego: - art. 74 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez oparcie ustaleń faktycznych na protokole, który nie został podpisany przez kontrolowanego, co powoduje, iż protokół ten nie może być podstawą ustaleń faktycznych; - art. 89b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez przeprowadzenie kontroli bez zapoznania kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy; - art. Art. 89b ust. 3 cyt. ustawy poprzez przeprowadzenie kontroli w dniu 28.03.2013r. przez kontrolujących nie w obecności kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej; - art. 92c ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy poprzez jego niezastosowanie i wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a następnie nie umorzenie postępowania w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W związku z zarzutami skargi, Sąd wezwał organ II instancji do przedłożenia udzielonego Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nakładania kar pieniężnych z zakresu transportu drogowego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadesłało poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentu "upoważnienia" z dnia 1.03.2013r. znak: [...] udzielonego przez Marszałka Województwa dla Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa (W. S.) m.in. do wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne w transporcie drogowym – podpisanego przez członka Zarządu Województwa (J. M.). W piśmie procesowym z dnia 16.08.2014r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.– zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut najdalej idący, a mianowicie zarzut wydania decyzji przez nieuprawniony organ, albowiem jego uwzględnienie czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych kwestii merytorycznych. Kompetencje organu do załatwienia spraw administracyjnych określają przepisy prawa materialnego, a w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013r., poz. 1414 ze zm), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 93 ust. 1 cyt. ustawy, karę pieniężną o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6, które nie znajdują w danym przypadku zastosowania. Jak stanowi art. 89 ust. 1 pkt 7 ustawy, w odniesieniu do przewozów regularnych i regularnych specjalnych uprawnieni do kontroli są upoważnieni pracownicy właściwego organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie takim organem jest Marszałek Województwa, który na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy wydał dla: "M. G. T.", zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, na linii komunikacyjnej K. - L . Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia 11 grudnia 2013r. nr [...], nakładająca karę pieniężną w kwocie 500zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdów, została podpisana z upoważnienia Marszałka Województwa przez Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa. Upoważnieniem z dnia 1 marca 2013r., nr [...] Marszałek Województwa na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa oraz § 16 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia 30 grudnia 2011r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego oraz na podstawie Zarządzenia Marszałka Województwa Nr [...] z dnia 5 lutego 2013r. upoważnił Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. S. do wydawania i podpisywania w jego imieniu m.in. decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne na przedsiębiorców wykonujących krajowy drogowy transport osób. Powyższe upoważnienie zostało podpisane przez członka Zarządu J. M. Stosownie do treści art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013r., poz. 596 ze zm.) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1. Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego w § 16 ust. 1 w istocie powiela unormowanie zawarte w powołanym wyżej art. 46 ust. 2 stanowiąc: Marszałek Województwa może upoważnić Wicemarszałka, pozostałych Członków Zarządu Województwa, Sekretarza Województwa, pracowników Urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Prawidłowo udzielone upoważnienie na podstawie powołanych regulacji wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, że brak powołania się w decyzji na istniejące upoważnienie powoduje wadliwość decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 października 1996r. w sprawie o sygn. akt III RN 8/96 wskazał, że decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie naczelnika urzędu lub dyrektora izby. Sąd ten przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1988r. (sygn akt SA/Wr 840/87, niepublikowany), który na tle analogicznej regulacji w odniesieniu do udzielania upoważnienia w oparciu o przepis art. 268a stwierdził, że nie jest wadliwa decyzja podpisana przez inną osobę niż kierownik urzędu, jeżeli istniały do tego regulaminowe podstawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż co do zasady marszałek województwa może upoważnić Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego jako pracownika urzędu, do wydawania w jego imieniu decyzji określonego rodzaju. W razie wątpliwości, czy podpisujący decyzje miał w świetle przepisów ustawy czy też regulaminu organizacyjnego w danym urzędzie upoważnienie do działania w imieniu marszałka, Sąd ma obowiązek zbadania tej kwestii. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia z urzędu (jak i na wniosek stron) dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014r. Sąd postanowił zobowiązać SKO do nadesłania w terminie 7 dni upoważnienia i dowód z tego dokumentu przeprowadzić w terminie publikacyjnym orzeczenia. Jak już wcześniej podniesiono, na wezwanie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadesłało poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentu "upoważnienia" z dnia 1.03.2013r. znak: [...] udzielonego przez Marszałka Województwa dla Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa (W. S.) m.in. do wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne w transporcie drogowym – podpisanego przez członka Zarządu Województwa (J. M.). Z analizy przepisów ustawy o samorządzie województwa, w tym regulacji zawartej w art. 46 ust. 2 wynika, że żaden organ, czy też członek zarządu, w imieniu marszałka nie mogą udzielać upoważnienia do wydawania decyzji należących do kompetencji marszałka jako organu właściwego do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, któremu kompetencje zostały przypisane przepisami prawa materialnego (tutaj ustawą o transporcie drogowym). W doktrynie wyrażono pogląd, który sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że marszałek województwa nie może przekazać kompetencji do upoważnienia do wydawania w jego imieniu decyzji innym organom lub osobom (komentarz do art. 46 ustawy o samorządzie województwa pod redakcją Kazimierza Bandarzewskiego, wydawnictwo prawnicze LexisNexis Warszawa 2005). A zatem działający w imieniu Marszałka Województwa członek Zarządu – J. M., nie mógł skutecznie udzielić pełnomocnictwa do wydawania i podpisywania w imieniu tego organu m.in. decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne na przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy osób. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro działający w imieniu Marszałka Województwa – Dyrektor Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa nie był osobą, która posiada stosowne upoważnienie tego organu do podpisywania decyzji administracyjnych w sprawach nakładania kar pieniężnych w transporcie drogowym osób, to decyzja z dnia 11 grudnia 2013r. jako podpisana przez osobę nieuprawnioną, podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd obowiązany był również wyeliminować z obrotu prawnego decyzję II instancji, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję z dnia 11 grudnia 2013r dotkniętą nieważnością, rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając o kosztach, Sąd działał na podstawie art. 200 p.p.s.a.