II SA/Ke 545/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na akt Starosty z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; II. zasądza od Starosty na rzecz [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 31.10.2019 r. Starosta zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu (znak: PZD.5126.2/M/.2019) dla dróg o nazwach: droga [...] na terenie gminy [...], wskazując że planowany termin wprowadzenia organizacji ruchu zgodnie z projektem to 31.03.2020 r. W podstawie prawnej powołano art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784), zwanego dalej rozporządzeniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła [...] (zwana dalej Spółką), zarzucając ww. aktowi naruszenie: 1. pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez zastosowanie w projekcie dziewięciu sztuk znaku B-18 "Zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t", podczas gdy z przeznaczenia tego znaku oraz z opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drogach wskazanych w projekcie nie wynika konieczność umieszczania znaku B-18; 2. art. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych poprzez naruszenie zasady powszechnej dostępności dróg publicznych i ustanowienie w projekcie ograniczenia dostępu pojazdów o masie całkowitej powyżej 3,5 t bez uzasadnionej przyczyny; 3. art. 2 oraz art. 12 ustawy z dnia 6.03.2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w związku z zatwierdzeniem aktu administracyjnego, którego celem jest uniemożliwienie Spółce prowadzenia działalności gospodarczej; 4. art. 15 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/2001 z dnia 11.12.2018r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych poprzez niewłaściwe wykorzystanie procedur administracyjnych do zablokowania rozwoju odnawialnych źródeł energii; 5. art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze aktu innego niż ustawa oraz bez względu na ważny interes publiczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do ww. zarzutów i podkreślając że zatwierdzona organizacja ruchu nie narusza prawa Spółki do korzystania z dróg, zakazując jedynie przejazdu pojazdom ciężarowym – czego uzasadnieniem była potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrona drogi przed jej dalszą degradacją, w czym wyraża się interes społeczny. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie zarzutów podniesionych w pkt 1 i 2 jej petitum. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 i § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, skarg na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zarządzenia i uchwały podjęte przez organy gminy i powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej - art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny zobligowany był najpierw zweryfikować dopuszczalność wniesienia skargi, w szczególności zbadać, czy skargę wniósł uprawniony podmiot, oraz czy spełnia ona wymogi formalne. W rozpoznawanej sprawie warunki te zostały spełnione. Wskazać należy, że uchwałą z dnia 26.06.2014 r. o sygn. akt I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów rozstrzygnął, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20.06.1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 110), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784 ze zm.) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu do tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika z przepisów m.in. art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przy czym przyjmuje się, że przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych od dnia 1.06.2017 r., z przepisu tego usunięto wymóg złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – wobec czego strona skarżąca nie miała obowiązku wyczerpać tego trybu. W uzasadnieniu skargi Spółka, uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego, wskazuje że: - posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 28.10.2013 r., na podstawie której rozpoczęła budowę [...], - zgodnie z przedłożonym raportem o środowiskowych uwarunkowaniach, ww. [...] powinna być stale zaopatrywana w [...], które siłą rzeczy dostarczane będą pojazdami, których całkowita masa przekracza 3,5 t, - wejście w życie projektu stałej organizacji ruchu (a w konsekwencji ustawienie znaków B-18) będzie się wiązać z uniemożliwieniem dalszego prowadzenia budowy [...], jak również z brakiem możliwości dostarczania do niej niezbędnych [...]. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia nie sposób odmówić Spółce posiadania interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonego aktu, który przez wprowadzenie ograniczenia tonażowego na drogach wiodących do jej inwestycji niewątpliwie spowoduje ograniczenia dla prowadzonej przezeń działalności gospodarczej. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego oznacza w świetle przywołanej normy art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego aktu. Nie oznacza to jednak automatycznie, jak tego zdaje się oczekiwać strona, uznania skargi już z tego tytułu za zasadną. Zgodnie z powyższymi unormowaniami, zaskarżony akt mógłby zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszłoby do naruszeń norm prawa mających zastosowanie przy zatwierdzeniu organizacji ruchu. Podkreślenia wymaga, że obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego właściwemu organowi władztwa. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym starosta zarządza drogami gminnymi i powiatowymi. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych określa ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, zwane dalej rozporządzeniem. Legitymację do wydania tego rozporządzenia stanowił przepis art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym: "Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem." Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, do czynności organizacyjno-technicznych podejmowanych w ramach zarządzania ruchem zalicza się: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór na zarządzaniem ruchem. Działania te realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia starosta, jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych: 1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu; 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu; 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu; 4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji; 5) przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję; 6) opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych; 7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu; 8) współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, podmiotami zarządzającymi drogami wewnętrznymi, zarządami dróg i zarządcami infrastruktury kolejowej, Policją oraz innymi jednostkami. Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, stosownie do wymogów cytowanych przepisów projekt stałej organizacji ruchu został sporządzony przez uprawniony podmiot i posiadał wymagane uzgodnienie Komendanta Powiatowego Policji (§ 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W zakwestionowanym akcie wskazano, zgodnie z wymogiem § 5 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu (31.03.2020r.), jak również nazwisko i podpis projektanta. Z uwagi na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia przedmiotowy projekt stałej organizacji ruchu zawierał plan orientacyjny terenu w skali 1:25000 (pkt 1), plan sytuacyjny w skali 1:1000 (pkt 2), a także opis techniczny (pkt 5) zawierający następującą charakterystykę dróg objętych projektem, cyt: "nawierzchnia tłuczniowa w złym stan technicznym". Natomiast w odniesieniu do wymaganej w opisie technicznym przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia charakterystyki ruchu na tych drogach zaznaczono jedynie, że cyt: "konieczność ograniczenia nośności poruszających się pojazdów do 3,5 t wynika ze złego stanu technicznego ww. dróg, ponadto mieszkańcy w sąsiedztwie w/w dróg są zaniepokojeni zamiarem budowy w ich rejonie [...]. W związku z ewentualną budową będzie po drogach tych jeździł sprzęt ciężki, który całkowicie zniszczy istniejące drogi". W ocenie Sądu zaprezentowany projekt zmiany organizacji ruchu, przedstawiający motywację organu dla wprowadzenia proponowanych zmian, nie może jednak zostać uznany za wystarczający, przy czym zaskarżone rozwiązania zostały wprowadzone przedwcześnie – bez wymaganej przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w zw. z cyt. poniżej przepisami analizy nośności i ruchu na przedmiotowych drogach – co kłóci się z ustanowioną w art. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) zasadą powszechnej dostępności dróg publicznych. Zgodnie bowiem z poz. 3.2.19.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.) "znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" (rys. 3.2.19.1) stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe." Z kolei stosownie do § 20 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31.07.2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2310 ze zm.) znak B-18"zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ..... t" oznacza zakaz ruchu pojazdów, których rzeczywista masa całkowita jest większa od wartości podanej na znaku; w przypadku zespołu pojazdów zakaz dotyczy ich łącznej masy. W rezultacie, znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oznacza to, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku zakazu B-18 jest nośność drogi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13.08.2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 532/19, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Lokalizacja przedmiotowego znaku zakazu wymaga zatem pełnej znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności – które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Tymczasem opisowa część sporządzonego w niniejszej sprawie projektu nie zawiera szczegółowej – wymaganej dla ustawienia znaku zakazu B-18 – charakterystyki dróg objętych tym opracowaniem i ruchu na tych drogach, w szczególności danych obrazujących konkretną ich nośność, jak również obecnego faktycznego natężenia ruchu poruszających się tam samochodów oraz ich rodzajów/tonażu. Za niewystarczające i spóźnione w tym zakresie należy uznać zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu (powołującego się na załączoną do odpowiedzi wizję lokalną dróg na płycie CD) co do tego, że "są to drogi nieprzystosowane do ruchu pojazdów ciężkich, gdyż są to w głównej mierze drogi polne, na jednym odcinku drogi występuje utwardzenie". Podkreślić przy tym trzeba, że jak wynika z art. 134 p.p.s.a sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem kontroluje legalność danego aktu na datę jego podjęcia, stąd też późniejsze uzupełnianie jego uzasadnienia w odpowiedzi na skargę nie może odnieść oczekiwanego przez organ skutku. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wprowadzenie ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po drogach gminnych [...] nastąpiło bez zbadania rzeczywistej nośności tych dróg. Tym samym Starosta, zatwierdzając przedłożony projekt stałej organizacji ruchu, nie posiadał wystarczającej wiedzy o rzeczywistym charakterze i nośności tych dróg, albowiem nie wynikało to ani ze złożonego projektu, ani załączonej do akt dokumentacji. W opisie ww. projektu, odwołując się do obaw okolicznych mieszkańców przewidywanym ruchem pojazdów ciężkich do mającej powstać [...], wskazano jedynie na obecny zły stan techniczny ww. dróg i potencjalne ryzyko ich zniszczenia – bez wskazania na konkretne przesłanki ustanowione w cyt. wyżej przepisach rozporządzeń, w szczególności nośność przedmiotowych dróg (w zestawieniu z prowadzonym tam ruchem pojazdów), która musi być niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Zaakcentować przy tym należy, że znak B-18 stosuje się wyłącznie w celu ochrony drogi (bądź określonej kategorii obiektów), a nie zapewnienia ochrony okolicznych mieszkańców przed ruchem pojazdów ciężkich. W rezultacie sam fakt, że prognozowany dopiero ruch pojazdów o tonażu powyżej 3,5 t będzie powodował dyskomfort dla mieszkańców nie daje podstaw do przyjęcia, że ruch takich pojazdów jest szkodliwy dla drogi. Dopiero powiązanie konkretnej nośności każdej z wymienionych dróg z ograniczeniami przewidzianymi w odpowiednich znakach drogowych może doprowadzić do prawidłowego zatwierdzenia projektu ruchu. Niezbędne w tym celu jest jednak wyczerpujące i szczegółowe ustalenie, stosownie do § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, charakterystyki obecnego ruchu na tych drogach – czego w niniejszej sprawie w badanym akcie zabrakło. Z uwagi na przedwczesność wprowadzonych rozwiązań nie mogły odnieść skutku podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasady wolności działalności gospodarczej oraz argumenty o naruszeniu prawa unijnego, przy czym zaakcentować trzeba, że powyższa zasada nie ma charakteru bezwzględnego i jej ograniczenie, stosownie do art. 22 Konstytucji RP, jest dopuszczalne w drodze ustawy oraz ze względu na ważny interes publiczny. Ustawa Prawo o ruchu drogowym wraz z przepisami wykonawczymi stanowi bowiem wystarczającą podstawę do wprowadzenia w ruchu drogowym zakazów, które w konsekwencji mogą powodować ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Organ administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższe rozważania Sądu i zdecyduje o zasadności wprowadzenia zaproponowanej zmiany organizacji ruchu, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko w zakresie nośności przedmiotowych dróg i prowadzonego tam ruchu pojazdów. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku.