II SA/Ke 546/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 roku sprawy ze skargi P.H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem, złożonym w siedzibie organu I instancji w dniu 26 kwietnia 2010r. P. P. wystąpił o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do trzech działek rolnych o łącznej powierzchni 2,47 ha, położonych na trzech działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni, położonych w L., gmina C., województwo S. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie producenta rolnego w dniu 9 lipca 2010r. wykazała następujące rozbieżności: - na działce rolnej A–o deklarowanej powierzchni 2,00 ha – zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz brak przestrzegania normy N.01 poprzez niewykorzystywanie gruntu ornego do uprawy roślin lub brak jego ugorowania), działka ta porośnięta jest wieloletnimi trawami, - na działce rolnej B – brak spełnienia warunku minimalnej wymaganej powierzchni kwalifikującej się do płatności, jako że obszar stwierdzony wynosi 0,04 ha, a powierzchnia zadeklarowana we wniosku – 0,23 ha. W wyjaśnieniach z dnia 3 lutego 2011r., złożonych w odpowiedzi na wezwanie z dnia 25 stycznia 2011r., P. P. wskazał na przeprowadzenie kontroli przed terminem wykonania prac rolnych. Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli organ I instancji decyzją z dnia 3 lutego 2011r. odmówił przyznania P. H. jednolitej płatności obszarowej, nałożył sankcję w wysokości 1.253,46 zł, potrącaną z płatności w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych oraz nakazał realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych w kontroli na miejscu w terminie do 15 maja 2011r. W podstawie prawnej powołano art. 58, Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009r., str. 1 ze zm.), art. 7 ust. 1 i art.19 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W odwołaniu od w/w decyzji producent rolny podniósł, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej – do dnia 31 lipca 2010r. Natomiast kontrola została przeprowadzona przed terminem wykonania prac rolnych. Tym samym, zdaniem strony, nałożone sankcje są bezpodstawne. W załączeniu rolnik nadesłał materiał fotograficzny – na dowód spełnienia zasad dobrej kultury rolnej – zgodnie z ustalonymi wymogami. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podzielił w całości ustalenia faktyczne i rozważania organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że zasadniczym warunkiem, który musi zostać spełniony przez ubiegającego się o płatność jest użytkowanie rolnicze zgłoszonego obszaru. Z tego też względu zadeklarowana do płatności działka rolna B została w całości wykluczona z przyznania płatności na rok 2010, gdyż nie spełnia wymogu działki rolnej stosownie do art. 2 ust. 1 w/w ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. Z kolei na działce rolnej A stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, gdyż działka ta jest w całości porośnięta trawami wieloletnimi i trzcinami. Odnosząc się do zarzutów P. H. organ podniósł, że wszystkie grunty rolne mają być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wniósł P. P., nie precyzując zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania tak, iż daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.), zwana dalej ustawą, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z ust. 2 – w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Takie brzmienie tych przepisów oznacza, że w przypadku gdy organ administracyjny wszczyna z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe odnośnie pewnej okoliczności, to powinien je przeprowadzić zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W sytuacji gdy ustawa nakłada na organ administracyjny obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organ ten nie może ustalić stanu faktycznego jedynie na częściowym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Wprawdzie organ zwolniony jest z poszukiwania dowodów, jednak jeżeli zamierza ustalić pewną okoliczność, to powinien to uczynić za pomocą środków dowodowych, które ma do dyspozycji, ewentualnie wyznaczyć stronie odpowiedni termin do przedstawienia dowodów, celem wykazania odpowiednich okoliczności. Mając na uwadze, że wniosek P. H. dotyczył przyznania jednolitej płatności obszarowej należy przytoczyć znajdujące zastosowanie w tym zakresie przepisy, stanowiące podstawę materialnoprawną wydanych przez organy obu instancji decyzji. Na wstępie należy zaznaczyć, że w przypadkach zawyżenia powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania płatności zadeklarowanych we wniosku o ich przyznanie przez beneficjenta zastosowanie znajduje art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Jak wynika z powołanego przepisu, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, a różnica ta przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane. W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 (1 ha), z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Wskazane w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy przesłanki zostały sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 39, poz. 211), wydanym na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b w/w ustawy. Zgodnie z § 1 pkt 1 ppkt 4 tego rozporządzenia grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 i 3 - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Kierując się dyspozycją przepisu § 1 pkt 1 ppkt 4 w/w rozporządzenia stwierdzić trzeba, że w przypadku łąk i pastwisk dla uznania, że grunty te są utrzymywane zgodnie z normami wystarczy aby rolnik skosił i usunął trawę raz do roku, w terminie do dnia 31 lipca, co pozwoli na uznanie, że łąka lub pastwisko są utrzymywane zgodnie z normami. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji publicznej nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego, który uzasadniałby odmowę przyznania P. H. jednolitej płatności obszarowej oraz nałożenie sankcji w wysokości 1.253,46 zł, potrącaną z płatności w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Wyniki przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2010r. kontroli w gospodarstwie producenta rolnego – na które powołują się organy obu instancji – nie pozwalają bowiem na jednoznaczne ustalenie, czy działki A i B w ogóle nie są użytkami rolnymi, czy też stanowią łąkę (teren trawiasty), która nie jest uprawiana zgodnie z normami. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, w sposób nie budzący wątpliwości, by organ zweryfikował w jakikolwiek sposób wyniki przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2010r. kontroli – w okresie po 31 lipca 2010r., kiedy to, stosownie do § 1 pkt 1 ppkt 4 w/w rozporządzenia, okrywa roślinna powinna być skoszona i usunięta. W świetle powyższych ustaleń brak zatem podstaw do przyjęcia, że zdjęcia wykonane przez rolnika po dniu przeprowadzonej kontroli, nie odzwierciedlają stanu z okresu objętego wnioskiem z 2010 roku i nie potwierdzają przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej normy N.01. Organy nie wykazały bowiem w żaden sposób, że do dnia 31 lipca 2010r. rolnik nie dokonał skoszenia i usunięcia traw z gruntu. Tym samym nie podważył podniesionego w odwołaniu zarzutu, że wymogi dobrej kultury rolnej zostały spełnione w terminie wskazanym w rozporządzeniu. Mając na uwadze treść cyt. regulacji, w szczególności § 1 pkt 1 ppkt 4 w/w rozporządzenia, należy uznać, że dokonane w oparciu o przeprowadzoną kontrolę i jej wyniki ustalenia organu były przedwczesne, w związku z czym nie mogły stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej. Zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia czynności zmierzających do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego, oceny wszelkich dowodów dla ustalenia przeznaczenia i utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo wskazać trzeba, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie należy wskazać, że do cech należycie sporządzonego uzasadnienia należą m. in. ich zwięzłość dokonanych wywodów, przejrzystość oraz prostota ich ujęcia. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek należytego uzasadniania podjętych rozstrzygnięć wiąże się z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.). Brak jest podstaw aby uznać, że realizacja tych zasad została zabezpieczona na gruncie niniejszego postępowania. Jakkolwiek w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć przywołano przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną ich wydania, to okoliczności faktyczne, jakie spowodowały wydanie decyzji o określonej treści potraktowano wyjątkowo skrótowo. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali, czy w świetle wskazanych wyżej przepisów skarżący spełnia przesłanki uzasadniające nabycie prawa do przedmiotowych płatności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a.