II SA/Ke 546/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Mniów uchwałą z dnia 4 marca 2022 r. nr 312/XLV/2022, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na dzień wydania uchwały - Dz.U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), dalej zwanej "u.o.z." w § 1 uchwały przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mniów na rok 2022" stanowiący załącznik do uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości, Prokurator Rejonowy w Końskich, uchwale tej zarzucił naruszenie: - art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. - poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie w programie adresu gospodarstwa rolnego, które powinno zapewnić miejsce dla zwierząt gospodarskich; - art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. - poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i ograniczenie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wyłącznie do zwierząt "bezdomnych"; - art. 11a ust. 2 pkt 4 i ust. 5 u.o.z. - poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie, że zabiegi sterylizacji i kastracji, które program powinien zapewnić, mają charakter obligatoryjny i w swoim obligatoryjnym zakresie wykonywane są w schronisku dla zwierząt, oraz przez niezasadne obciążenie obywateli ponoszeniem częściowych kosztów zabiegów sterylizacji i kastracji, podczas gdy to gmina powinna ponosić w całości koszty realizacji uchwalonego w tym przedmiocie programu; - art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. - poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i uregulowanie zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób zbyt ogólny, tj. bez wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, listy społecznych opiekunów (karmicieli), terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących, oraz w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie wolno żyjących kotów i w jaki sposób będzie realizowane wskazane zadanie w przypadku gdy w gminie nie będzie osób chętnych do społecznej opieki nad tymi zwierzętami, a także sformułowanie na poziomie aktu prawa miejscowego własnej definicji "kotów wolno żyjących"; - art. 4 pkt 16 u.o.z. - poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i niezgodne z techniką legislacyjną powtórzenie ustawowej definicji "zwierząt bezdomnych"; - art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 roku, poz. 572, t.j.) - poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewskazanie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie i niewskazanie kwoty środków przeznaczonej na sfinansowanie zadań w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypiania ślepych miotów. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że część programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jest obligatoryjna i nie może zostać przez radę gminy pominięta. Pominięcie takie oznaczać będzie bowiem niewypełnienie delegacji ustawowej, które uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Skarżący stwierdził, że § 7 Programu nie stanowi prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej wskazanej w art. 11 a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Przede wszystkim, regulacja ta nie zawiera informacji, że zabiegi sterylizacji i kastracji mają charakter obligatoryjny i w swoim obligatoryjnym zakresie wykonywane są w schronisku dla zwierząt. Z kolei § 8 programu nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., ponieważ w zbyt ogólny sposób reguluje zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zapis ten nie wskazuje konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, nie zawiera listy społecznych opiekunów (karmicieli) tych zwierząt, nie reguluje w pełni kwestii dotyczącej ustalania terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Z programu również nie wynika, w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie wolno żyjących kotów. W dodatku, Rada przewidziała realizację tego zadania za pośrednictwem społecznych opiekunów (karmicieli). Z zapisów programu nie wynika jednak, w jaki sposób będzie realizowane wskazane zadanie w przypadku, gdy w gminie nie będzie osób chętnych do społecznej opieki nad tymi zwierzętami. Z kolei odnośnie § 12 załącznika do uchwały, skarżący stwierdził, że nie wskazano w tym zapisie adresu gospodarstwa rolnego, w którym będą umieszczane zwierzęta gospodarskie w celu zapewnienia im opieki. Wątpliwości budzi również zapis ograniczający krąg zwierząt gospodarskich, które mogą zostać umieszczone w gospodarstwie rolnym celem zapewnienia im opieki, do zwierząt, wobec których Wójt Gminy Mniów wyda decyzję o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi. Z kolei w § 10, Rada ograniczyła zadanie z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. do zwierząt bezdomnych, podczas gdy powinna wskazać podmiot zapewnianiający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (wszystkich zwierząt - nie tylko bezdomnych). Z kolei w § 1 programu Rada stworzyła własną definicje "kotów wolno żyjących", nie mając upoważnienia ustawowego do formułowania definicji, a tym bardziej do ustalania innego znaczenia określeń zawartych w ustawie o ochronie zwierząt. Wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe jest także powtórzenie przez Radę w § 1 programu definicji ustawowych: zwierząt bezdomnych i zwierząt gospodarskich. W § 14 programu, Rada wskazała sposób finansowania tego programu pomijając kwotę środków przeznaczoną na sfinansowanie zadań w postaci poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypiania ślepych miotów. Takie rozwiązanie przyjęte w § 14 nie stanowi wypełnienia upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z., a w konsekwencji przedmiotowa uchwała obarczona jest istotną wadą prawną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie. Podniósł, że art. 11a ust. 2 u.o.z. mówi o zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej i nie ma tam zapisu o podaniu bądź wskazaniu gabinetu weterynaryjnego, w którym będzie prowadzona całodobowa opieka weterynaryjna. Organ dodał, że w ciągu roku mogą wyniknąć różne okoliczności w związku, z którymi należy niezwłocznie zmienić gabinet weterynaryjny, a co za tym idzie również zmienić uchwałą program. Dlatego Rada Gminy Mniów uznała za stosowne nie wskazywać w programie gabinetu weterynaryjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Poza sporem pozostaje to, że przedmiotowa uchwała, zawierająca normy abstrakcyjne i generalne, stanowi akt prawa miejscowego. Kontrolowaną uchwałą Rada Gminy Mniów przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2022 (stanowiący załącznik do tej uchwały). Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a u.o.z. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 1 stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Z kolei zgodnie z art. 11a ust. 1 Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20 (dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) w art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany został w art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W świetle przedstawionego wyżej poglądu, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela należy stwierdzić, że środki finansowe w kwocie 35000 zł, wskazane w § 14 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały jako zabezpieczenie realizacji programu, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. I tak uwzględniono środki finansowe na: odławianie i zapewnienie schronienia bezdomnym zwierzętom – 20000 zł, opiekę weterynaryjną i obligatoryjną na sterylizację i kastrację bezdomnych oraz właścicielskich zwierząt (również w ramach podpisanych umów adopcyjnych) – 5000 zł, zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – 4000 zł, opiekę nad wolno żyjącymi kotami – 500 zł, usuwanie zwłok padłych zwierząt porzuconych na terenie gminy – 1000 zł, utrzymanie zwierząt gospodarskich (na wypadek odebrania zwierzęcia jego właścicielowi lub opiekunowi na podstawie wydanej decyzji przez Wójta Gminy Mniów) na podstawie zawartego porozumienia z gospodarstwem rolnym – 1000 zł, adopcje bezdomnych psów (zabieg sterylizacji/ kastracji oraz czipowania adoptowanego psa) – 3500 zł, co jest równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań. Pominięto bowiem zapewnienie finansowania takich zadań, jak: poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Rację ma więc Prokurator, że wbrew art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jak wskazał NSA w przywołanym już wyżej wyroku, tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17). Reasumując należy stwierdzić, że § 14 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tej normy o charakterze iuris cogentis, prowadzić musi do stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości z powyższego powodu, jedynie ubocznie należy podnieść, że Sąd zgodził się również ze skarżącym Prokuratorem, że wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe jest powtórzenie w § 1 ust. 3 i 4 definicji ustawowych zwierząt bezdomnych i zwierząt gospodarskich. Pojęcia te zostały bowiem zdefiniowane w ustawie o ochronie zwierząt (art. 4 pkt 16 i 18 ustawy o ochronie zwierząt). Ponadto w § 1 ust. 5 Rada sformułowała utworzoną na użytek zaskarżonej uchwały własną definicje "kotów wolno żyjących". Podkreślić należy, że przedmiotowy program stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w programie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w programie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. W § 12 ust. 1 programu, uchwalono, że w przypadku wydania przez Wójta Gminy Mniów decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi, zwierzęta gospodarskie w celu zapewnienia im opieki będą umieszczane w gospodarstwie rolnym w miejscowości Kontrewers, na podstawie zawartego porozumienia. Nie budzi wątpliwości, że wobec kategorycznego brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., w uchwale należy wskazać konkretny podmiot, który będzie realizował zadania w zakresie przyjmowania zwierząt gospodarskich. Organ wykonawczy gminy, który przygotowuje projekt programu, jest zobowiązany zadbać o to, aby przed uchwaleniem programu, miejsce w konkretnym gospodarstwie rolnym było zapewnione. Trafnie także zarzucono w skardze, że powyższa regulacja ogranicza ilość zwierząt, które mogą być umieszczane w gospodarstwie rolnym, a to ograniczenie następuje ze względu na konieczność uprzedniego wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego. Należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział takiego obwarowania w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., z którego wynika jedynie kompetencja do wskazania gospodarstwa rolnego, w którym zapewni się miejsce zwierzętom gospodarskim. Jak słusznie podniesiono w wyroku WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2014 r., II SA/Wr 602/14, chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym, z powodu szeregu różnych przyczyn. Kierując się treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. trudno przyjąć, że użyte w tym przepisie określenie "zwierząt gospodarskich" ma oznaczać wyłącznie odebrane od właścicieli na podstawie decyzji. Brak jest zatem podstaw prawnych do zawężającego rozumienia tego przepisu. Z kolei w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały – wbrew twierdzeniu skargi - wskazano konkretny podmiot zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jednak opiekę te ograniczono tylko do zwierząt bezdomnych, mimo że kompetencja do takiego ograniczenia nie wynika z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Należy zauważyć, że program dotyczy głównie zwierząt bezdomnych, a w zakresie wskazanym przez ustawodawcę także innych zwierząt (wyrok NSA z17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17). Przepis ten wymóg zapewnienia opieki odnosi do wszystkich zwierząt, w tym również do zwierząt posiadających właściciela oraz dzikich. Zdaniem sądu ratio legis tego przepisu jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską bez zwłoki wynikającej np. z konieczności poszukiwania właściciela (np. zwierzę, podróżujące z właścicielem, który, w wyniku wypadku drogowego, trafił do szpitala). Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. Rada obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, do której może dojść w przypadku pozostawienia zwierząt innych niż zwierzęta bezdomne, poszkodowanych w wyniku zdarzeń drogowych – samym sobie. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie bezdomnych zwierząt, Rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17). Odnośnie § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, nie można się zgodzić ze skarżącym, że zapis te nie zawiera informacji, że zabiegi sterylizacji i kastracji mają charakter obligatoryjny, gdyż informacja ta widnieje wprost w tytule paragrafu: "W ramach programu zapewnia się obligatoryjną sterylizację albo kastrację bezdomnych zwierząt". Ponadto w § 5 ust. 1 zaskarżonego Programu wskazano, że wykonawcą programu w zakresie obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych i właścicielskich jest Przychodnia Weterynaryjna lek. Wet. L. L. , ul. [...], [...]. Trafnie natomiast skarżący zarzuca, że § 7 ust. 2, gdzie uchwalono, że Gmina pokrywa w części koszty wykonania zabiegu sterylizacji/kastracji i czipowania bezdomnych zwierząt wyłapanych na terenie Gminy Mniów do kwoty 350 złotych, jest niezgodny z art. 11a ust. 5 u.o.z. Przepis ten bowiem stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina i nie przewiduje on w tym zakresie wyjątków. Skoro gmina decyduje się na zawarcie w programie planu sterylizacji/kastracji zwierząt lub ich czipowania, to plan ten jest elementem uchwalonego programu i gmina nie może nakładać na właścicieli zwierząt obowiązku ponoszenia tych kosztów, czy też partycypowania w tych kosztach. Sąd nie zgodził się z zarzutami skargi dotyczącymi § 8 programu, ponieważ jednak uchwała i tak podlegała stwierdzeniu nieważności w całości, odnoszenie się do tych zarzutów było zbędne. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.