II SA/Ke 547/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 roku sprawy ze skargi P.H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania P. H. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 26.04.2010r. P. H. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010 deklarując do pomocy finansowej 3 działki rolne o łącznej powierzchni 2,47 ha, położone w L., gm. C.. Kontrola na miejscu w dniu 9.07.2010r. przeprowadzona bez zapowiedzi i pod nieobecność rolnika wykazała na działce rolnej A o deklarowanej powierzchni 2 ha na całym obszarze zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz nieprzestrzeganie normy N.01 (wykorzystanie gruntu ornego do uprawy roślin lub ugorowania), z uwagi na występowanie na gruncie traw wieloletnich. Na działce rolnej B o deklarowanej powierzchni 0,23 ha do płatności zakwalifikowano 0,04 ha, co oznacza, że powierzchnia działki nie spełnia warunku wymaganego minimum. Organ I instancji uznał, że powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności wynosiła 0,24 ha. W wezwaniu z dnia 25 stycznia 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zobowiązał P. H. do złożenia wyjaśnień w dotyczących nieścisłości w zakresie zobowiązań wieloletnich ONW. W odpowiedzi na wezwanie rolnik w oświadczeniu z dnia [...] stwierdził, że kontrola na miejscu została przeprowadzona przed terminem wykonania prac rolnych. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji odmówił przyznania P. H. płatności ONW i nałożył na niego sankcję w wysokości 588,72 zł nakazując działania mające na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych podczas kontroli do dnia 15 maja 2011r. Od powyższej decyzji odwołał się P. H. przesyłając w załączeniu płytę CD ze zdjęciami działek nr 259, 406 i 304. Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił związanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji wnioskiem rolnika wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wskazał, iż z uwagi na fakt, że tylko 0,04 ha działki rolnej B kwalifikuje się do płatności, działka ta została w całości wykluczona z płatności stosownie do § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", albowiem nie spełnia wymogu działki rolnej. Również działka rolna A nie kwalifikuje się do przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (wieloletnie trawy i trzciny). Zdaniem organu odwoławczego wszystkie grunty rolne mają być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Odnosząc się do przesłania przez rolnika płyty CD organ stwierdził, że zdjęcia wykonane w dacie późniejszej nie odzwierciedlają stanu z okresu objętego wnioskiem, tj. z roku 2010. Zdjęcia te potwierdzają ponadto nieprzestrzeganie zasad dobrej kultury rolnej normy N.01 na działce nr 259. W ocenie organu, zawyżenie powierzchni we wniosku o 2,23 ha, stanowi ponad 20% w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, a zatem w myśl art. 50 ust. 3 Rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 pomocy nie można było przyznać. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. H. stwierdził, iż nie zgadza się z decyzją organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 tego przepisu stanowi m.in., że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej została więc w cyt. ustawie ograniczona, nie oznacza to jednak, że zasada ta została całkowicie wyłączona. Jeżeli organ administracyjny wszczyna z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe odnośnie pewnej okoliczności, to powinien je przeprowadzić zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W sytuacji gdy ustawa nakłada na organ administracyjny obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organ ten nie może ustalić stanu faktycznego jedynie opierając się na niekompletnym materiale dowodowym. Wprawdzie organ zwolniony jest z poszukiwania dowodów, jednak jeżeli zamierza ustalić pewną okoliczność, to powinien to uczynić za pomocą środków dowodowych, które ma do dyspozycji, ewentualnie wyznaczyć stronie odpowiedni termin do przedstawienia dowodów, celem wykazania odpowiednich okoliczności. Przesłanki niezbędne do przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zostały określone w § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Przepis § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia stanowi, iż płatność ONW przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. Natomiast stosownie do treści § 3 ust. 2 płatność ONW przyznawana jest rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w zw. z Załącznikiem I, C/1 – C/3 decyzji Komisji 2000/115/WE, tj. jako grunty orne, trwałe tereny trawiaste, uprawy długoletnie oraz ogrody owocowe i warzywne. Zawarta w art. 2 lit. rozporządzenia nr 73/2009 definicja pojęcia "działalność rolnicza", oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6. Ten ostatni przepis stanowi, że państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III. Krajowym aktem prawnym określającym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 39, poz. 211), wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), znajdujące zastosowanie na gruncie spraw dotyczących płatności ONW dzięki odesłaniu zawartemu w art. 18a cytowanej już ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010r. wynika, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 i 3 – okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Analiza powyższego przepisu prowadzi do stwierdzenia, iż w przypadku łąk i pastwisk wystarczy aby rolnik skosił i usunął trawę raz do roku, w terminie do dnia 31 lipca, co pozwoli na uznanie, że łąka lub pastwisko są utrzymywane zgodnie z normami. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że organy administracji nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego, uzasadniającego przyjęte przez organ stanowisko. Wyniki przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2010r. kontroli w gospodarstwie rolnika, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy działki A i B w ogóle nie są użytkami rolnymi, czy też stanowią łąkę (teren trawiasty), która nie jest uprawiana zgodnie z normami. Nie można również podzielić argumentacji organu, że zdjęcia wykonane w dacie późniejszej nie odzwierciedlają stanu z okresu objętego wnioskiem z roku 2010, ponieważ wszystkie grunty rolne mają być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz w tym okresie mają być przestrzegane wymogi. Podkreślić bowiem trzeba, że jeżeli organ za podstawę odmowy przyznania płatności ONW przyjmuje nie utrzymywanie gruntu rolnego zgodnie z normami, to obowiązkiem organu jest wykazanie, że rolnik do dnia 31 lipca nie wykonał prac określonych przepisem § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010r. Dowodu potwierdzającego powyższą okoliczność nie może stanowić kontrola z dnia 9 lipca 2010r., której wyniki nie zostały zweryfikowane po terminie 31 lipca 2010r. Organ zatem nie wykazał, że do dnia 31 lipca 2010r. rolnik nie dokonał skoszenia i usunięcia traw z gruntu, a tylko wówczas twierdzenia organu co do nieprzestrzegania zasad dobrej kultury rolnej, byłyby uprawnione. Tym samym nie podważył podniesionego w odwołaniu zarzutu, że wymogi dobrej kultury rolnej zostały spełnione w terminie wskazanym w rozporządzeniu. Reasumując w świetle przedstawionych regulacji, przeprowadzona w dniu 9 lipca 2010r. kontrola była przedwczesna dla wykazania, że grunty nie są utrzymywane w dobrej kulturze i jej wyniki nie mogły stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącemu płatności ONW. Zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia czynności zmierzających do wykazania nieprzestrzegania przez skarżącego zasad dobrej kultury rolnej i błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wadliwości spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali, czy skarżący spełnia przewidziane w § 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. przesłanki uzasadniające nabycie prawa do płatności ONW zgodnie ze złożonym w dniu 26 kwietnia 2010r. wnioskiem.