II SA/Ke 547/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 29 września 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania T. U., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Ł. z 6 kwietnia 2022 r. znak: [...] orzekającą o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. U.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skarżący jest synem osoby wymagającej opieki. Z akt sprawy wynika, że M. U. jest wdową i zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z 14 października 2009 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś orzeczenie zostało wydane na stałe. Zdaniem Kolegium, wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) zwanej dalej "u.ś.r." lub "ustawą" dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki. Odnosząc się do uzasadnienia kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K [...] Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji, odmawiając przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 28 roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Jednocześnie Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że T. U. pełni funkcję radnego i pobiera z tego tytułu dietę. W świetle zaś art. 3 pkt 1 lit. c tiret szesnaste ustawy za dochód uznaje się kwoty diet otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Skarżący pełniąc funkcję radnego uzyskuje dochód. Wobec powyższego Kolegium, powołując się na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania tej opieki. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest zatem rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Dalej Kolegium wskazało, że ustawa nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczy takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Zdaniem Kolegium, taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zaistniała. Kolegium podkreśliło, że skarżący pełni funkcję radnego i z tego tytułu otrzymuje dochód w rozumieniu przepisów ustawy - nie zrezygnował z wykonywania czynności przynoszących dochód. W ocenie Kolegium, wykonywanie czynności związanych z pełnieniem funkcji radnego świadczy nadto, że nie sprawuje on opieki w sposób stały i ciągły, wykluczający podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co jest warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt ten wskazuje również, że może on podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W świetle tych okoliczności, Kolegium stwierdziło, że brak jest przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Końcowo Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, zaś organy administracji publicznej są związane regulacjami ustawy, która nie daje możliwości uznaniowego działania, uwzględniającego względy natury celowościowej, czy słusznościowej. O ile zatem obowiązujące przepisy uzależniają wydanie określonego rozstrzygnięcia od spełnienia ściśle wyznaczonych kryteriów, to zastosowanie się przez organ administracyjny do dyspozycji tych przepisów nie może być skutecznie podważone. T. U. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej rażące naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy. tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że pojęcie zatrudnienia i innej pracy zarobkowej obejmuje swoim zakresem wykonywanie czynności związanych z pełnieniem obowiązków radnego Rady Gminy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący powołał się na treść art. 3 pkt 22 ustawy i podniósł w szczególności, że pełnienie społecznej funkcji radnego jednostek samorządu terytorialnego wolą ustawodawcy nie znalazło się w tym przepisie. Zdaniem skarżącego, uczestnictwo w posiedzeniach Rady Gminy jest obowiązkiem związanym z pełnieniem funkcji radnego, a zatem ma charakter społeczny, podyktowany potrzebą realizacji zadań samorządu terytorialnego, nie zaś zarobkowy. Nie można w tym przypadku mówić o pracy zarobkowej, która może być wykonywana w ramach stosunku pracy, w tym również spółdzielczego stosunku pracy, względnie umowy cywilnoprawnej lub prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. U.. Odmawiając skarżącemu przyznania prawa do tego świadczenia Kolegium wskazało, że skarżący pełni funkcję radnego i z tego tytułu otrzymuje dochód w rozumieniu przepisów ustawy, co oznacza, że nie zrezygnował z wykonywania czynności przynoszących dochód. W ocenie Kolegium, wykonywanie czynności związanych z pełnieniem funkcji radnego świadczy o tym, że nie sprawuje on opieki w sposób stały i ciągły, wykluczający podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co jest warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt ten wskazuje również, że może on podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W świetle tych okoliczności, Kolegium stwierdziło, że brak jest przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie zostały dostatecznie wyjaśnione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy wskazać, że wbrew stanowisku Kolegium, sprawowanie funkcji radnego nie jest przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sprawowanie tej funkcji nie wiąże się z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 22 u.ś.r., zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Taka zatem treść tego przepisu oznacza, że sprawowanie funkcji radnego nie jest równoznaczne z podjęciem zatrudnienia lub inną pracą zarobkową. Należy podkreślić, że jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r. poz. 447), 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wykazanie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. może nastąpić wszelkimi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie faktycznie sprawującej opiekę, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu jej sprawowania. Zatem przesłanką przyznania świadczenia jest bezpośredni związek między brakiem aktywności zawodowej strony, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy jednoczesnym niewątpliwym faktycznym jej sprawowaniu. W realiach sprawy niniejszej Kolegium nie poczyniło wystarczających ustaleń faktycznych w zakresie wyjaśnienia czy skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z akt sprawy wynika bowiem, że matka skarżącego mieszka w domu córki T. P. (siostry skarżącego) w innej miejscowości niż skarżący. Organ zaniechał przy tym przesłuchania siostry skarżącego na okoliczność sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką, bazując wyłącznie na oświadczeniu skarżącego i jego matki. W ocenie Sądu, brak jednoznacznych, pełnych ustaleń w zakresie stwierdzenia czy w istocie skarżący opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny faktycznie sprawuje uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że Kolegium naruszyło przepis prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni wskazane rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie.