II SA/Ke 548/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 28 maja 2020 r. nr XXXI/187/2020 w przedmiocie przyjęcia regulaminu przyznawania stypendium burmistrza w ramach lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 2 pkt 7 i § 3 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 28 maja 2020 r. Rada Miejska w Połańcu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1481 z późn. zm.), dalej jako "u.s.o.", oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z2019r. poz. 1461), podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania stypendium Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec w ramach Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania, uchwalonego uchwałą Nr XXXI/186/2020 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 28 maja 2020r., którego treść stanowi załącznik do podjętej uchwały (zwany też dalej "Regulaminem"). W § 2 pkt 6 Regulaminu przyjęto, że ilekroć jest w nim mowa o "szkole" należy przez to rozumieć szkołę podstawową na terenie Gminy Połaniec. Z kolei w § 2 pkt 7 załącznika do uchwały zdefiniowano pojęcie "ucznia" jako ucznia klasy IV-VIII szkoły, o której mowa w pkt 6. W § 3 ust. 3 uchwalono z kolei, że "Do ubiegania się o stypendium mają prawo uczniowie szkół podstawowych (klas IV-VIII) pobierający naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę – w części dotyczącej § 2 pkt 6 i § 3 pkt 3 jej załącznika – skierował Prokurator Rejonowy w Staszowie, podnosząc zarzut istotnego naruszenia art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 283) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegającego na zawężeniu kręgu adresatów normy wyrażonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez skierowanie podjętej uchwały do "uczniów szkół podstawowych" w sytuacji gdy ww. przepis w sposób jednoznaczny określa, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określać warunki przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, lecz dla dzieci i młodzieży pobierającej nauki na terenie danej jednostki gminy, czyli niezależnie od instytucji do jakiej adresat uczęszcza. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do § 2 pkt 6 oraz § 3 pkt 3 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego jest ujęta w załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Połańcu w § 2 pkt 6 i § 3 pkt 3 kwestia adresatów, do których została skierowana. Z przytoczonych zapisów wynika bowiem, że jedynie uczniowie szkół podstawowych (klasy IV-VIII) mogą być beneficjentami świadczeń określonych w uchwale. Prowadzi to do wniosku, że organ samorządu terytorialnego zawęził zakres podmiotów, do których kierowany jest przedstawiony akt prawa miejscowego mimo, że z normy zawartej w art. 90t ust. 4 u.s.o. w żaden sposób nie wynika, aby ustawodawca dał takie prawo temuż organowi. Jedynym bowiem kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest pobieranie nauki na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce. Skarżący zaznaczył, że podobne, niezgodne z prawem zapisy, znajdują się w uchwale nr XXXI/186/2020 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 28 maja 2020 roku w sprawie przyjęcia Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że za chybione należy uznać zarzuty podniesione w skardze, jakoby przy wydawaniu zaskarżonego aktu doszło do zawężenia kręgu adresatów normy wyrażonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez skierowanie podjętej uchwały do "uczniów szkół podstawowych" w sytuacji gdy ww. przepis w sposób jednoznaczny określa, iż organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego może określać warunki przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach lecz dla dzieci i młodzieży pobierającej nauki na terenie danej jednostki gminy, czyli niezależnie od instytucji do jakiej adresat uczęszcza. Podkreślenia zdaniem organu wymaga fakt, iż zarówno uchwała Rady Miejskiej w Połańcu nr XXXI/186/2020 z dnia 28 maja 2020 w sprawie Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania, jak i uchwała Rady Miejskiej w Połańcu nr XXXI/187/2020 z dnia 28 maja 2020 w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania stypendium Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec w ramach przyjęcia Lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania, nie narusza ww. przepisów i nie zawęża kręgu adresatów w sposób nieuprawniony. Zgodnie z wymogami ustawowymi uchwała traktuje bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec) – niezależnie od miejsca ich zamieszkania (i niezależnie od organu prowadzącego szkołę, do której uczeń uczęszcza). Uchwała ta również nie różnicuje szkół w których uczniowie mogą pobierać naukę na publiczne i prywatne. Jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest pobieranie nauki na terenie danej gminy oraz bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce. W Regulaminie nastąpiło dookreślenie szkół jako podstawowych, które to dookreślenie było wymagane z uwagi na zmianę ustroju szkolnego, tj. wygaszenie i likwidację gimnazjów oraz powstanie 8-letnich szkół podstawowych. Podobne dookreślenie nastąpiło w wielu jednostkach w całej Polsce i było konieczne z uwagi na potrzebę objęcia wsparciem również tych uczniów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne - jak wszystkie powołane orzeczenia - na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszym przypadku zachodzi ta ostatnia sytuacja, zaskarżona uchwała bowiem – jako podjęta na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o., a zatem określająca szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, zawierająca normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – jest aktem prawa miejscowego (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 2 lutego 2021 r., II SA/Ol 961/20). W konsekwencji nie było przeszkód, mimo upływu okresu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, do stwierdzenia jej nieważności. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Zgodnie z art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (ust. 1). W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze (ust. 4). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że Rada Miejska w Połańcu uchwałą nr XXXI/186/2020 z dnia 28 maja 2020 r., na podstawie m.in. art. 90 ust. 1 pkt 2 u.s.o., przyjęła lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania, stanowiący załącznik do tej uchwały. Tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 549/23 stwierdził wydanie pkt III i IV załącznika do ww. uchwały z naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia nieważności uchwały w powyższym zakresie wynikał z faktu, że zaskarżona uchwała nie miała charakteru aktu prawa miejscowego, a od dnia jej podjęcia upłynął okres dłuższy niż rok. W punkcie III załącznika do zaskarżonej we wskazanej sprawie uchwały stwierdzono, że jednym ze sposobów działania jest przyznawanie przez Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec stypendiów o charakterze motywacyjnym pod nazwą "Stypendium Burmistrza Miasta i Gminy Połaniec", uzdolnionym uczniom szkół podstawowych (klas IV-VIII) pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania. Z kolei w punkcie IV załącznika zatytułowanym "Adresaci programu" wskazano, że są nimi uczniowie szkół podstawowych (klas IV-VIII) pobierający naukę na terenie Gminy Połaniec, bez względu na miejsce zamieszkania. Rozstrzygnięcie Sądu w ww. sprawie wynikało ze stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, przy czym naruszenie to nie polegało, jak uznał Sąd, wyłącznie na zawężeniu kręgu adresatów normy wyrażonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. do uczniów szkół podstawowych. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na sprzeczność treści samej uchwały z jej załącznikiem – o ile bowiem sama uchwała stanowi, że dotyczy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy Połaniec, co należy odczytywać jako adresowanie jej do wszystkich takich dzieci i młodzieży bez względu na rodzaj szkół i placówek, dla których Gmina Połaniec jest organem prowadzącym w rozumieniu przepisów prawa oświatowego, to z punktu III i IV załącznika do tej uchwały stanowiącego lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży wynika, że adresatami tego programu są tylko uczniowie szkół podstawowych klas IV-VIII. W efekcie tej niespójności nie wiadomo, do kogo ten program w istocie jest skierowany. Ponadto, co istotne, za ewidentne naruszenie prawa uznał Sąd wskazanie w treści programu będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały jako jego adresatów wyłącznie uczniów klas IV-VIII szkół podstawowych. Zdaniem Sądu tego rodzaju lokalny program, jeżeli już jest tworzony, to ma dotyczyć wspierania edukacji wszystkich uzdolnionych dzieci i młodzieży. Pomijanie w kręgu adresatów takiego programu dzieci uczęszczających do klas I-III szkół podstawowych, stanowi niedopuszczalną dyskryminację i eliminację tych uczniów z grona jego adresatów. Przepis ustawy o systemie oświaty stanowi bowiem o uczniach pobierających naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego – niezależnie od miejsca ich zamieszkania. Jedynym kryterium wyznaczającym krąg podmiotowy uchwały jest więc pobieranie nauki na terenie danej gminy oraz bycie uczniem uzdolnionym, posiadającym konkretne osiągnięcia i wyniki w nauce, bez względu na to, do której klasy zdolny uczeń uczęszcza. Powyższa argumentacja znajduje pełne odniesienie również do ocenianego w niniejszej sprawie Regulaminu – zarówno jeśli chodzi o sprzeczność treści uchwały z załącznikiem, jak i wyłączenie z kręgu adresatów Regulaminu dzieci uczęszczających do klas I-III. Jak zauważył tut. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku z 12 grudnia 2023 r., brzmienie art. 90t ust. 4 u.s.o. wskazuje na nieprzypadkową kolejność podejmowania uchwał, polegającą na tym, że ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o którym mowa jest w art. 90t ust. 1 tej ustawy, z czego wynika, że ustawa zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a dopiero w drugiej uchwale, w oparciu o uchwalony program, dochodzi do określenia szczegółowych warunków, form i zakresu tej pomocy (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., III OSK 1950/21). Powyższe świadczy o zależności uchwały określającej szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, od treści uchwały tworzącej lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Tym samym, podzielając także dalszą argumentację Sądu wyrażoną w ww. wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., należy przyjąć że również określając na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do ograniczenia kręgu adresatów takiej uchwały wyłącznie do uczniów klas IV-VIII szkół podstawowych. Różnicowanie podmiotów wynikające jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas nie może oddziaływać na uprawnienia ucznia. Okoliczność, że większą trudność dla organu może stanowić określenie kryterium dla wyłonienia w tej grupie uczniów uzdolnionych (bowiem w tej kategorii nie występuje średnia ocen, dzieci w tych klasach klasyfikuje się poprzez oceny opisowe) nie może mieć wpływu na wyłączenie tego kręgu dzieci z uzyskania pomocy dla uzdolnionych uczniów (por. wyroki WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Ol 340/22, z 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 248/21, z 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 295/21). Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 3 Regulaminu – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z tego samego powodu i na tej samej podstawie prawnej musiał jednak zostać wyeliminowany – w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a., mimo braku takiego wniosku w skardze – zapis zawarty w § 2 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie, na potrzeby całego tego aktu, zdefiniowano pojęcie ucznia jako ucznia klasy IV-VIII szkoły, o której mowa w pkt 6, tj. ucznia szkoły podstawowej z terenu Gminy Połaniec. Tej treści definicja determinuje bowiem krąg adresatów Regulaminu (eliminując uczniów klas I-III szkoły podstawowej) i tym samym możliwość korzystania z uprawnień w nim przewidzianych. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniu skarżącego nie było natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 2 pkt 6 Regulaminu. Przyjęto w nim, że pod pojęciem "szkoły" należy rozumieć szkołę podstawową na terenie Gminy Połaniec. Jak słusznie zauważył Sąd orzekający w sprawie II SA/Ke 549/23, "Ze względu na to, że zgodnie z art. 8 ust. 15 i 16 Prawa oświatowego, zakładanie i prowadzenie publicznych [...] szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, szkół w okręgowych ośrodkach wychowawczych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin, a zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, placówek, o których mowa w art. 2 pkt 3 i 5-8, oraz placówek kształcenia ustawicznego i centrów kształcenia zawodowego, o których mowa w art. 2 pkt 4, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, wynikający z art. 90t ust. 4 u.s.o. warunek udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego należy w wypadku programów, o jakich mowa w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. odnosić tylko do dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej gminy w szkołach i placówkach zakładanych i prowadzonych przez daną gminę. Wynika to z tego, że gmina tworząca lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie tej gminy, nie może tworzyć programu dotyczącego wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie tej gminy, ale w szkołach i placówkach, które są zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego stopnia powiatowego, w ramach ich zadań własnych. Właściwym do tworzenia lokalnych programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danego powiatu, jest bowiem właściwa rada powiatu, a nie rada gminy". Skoro zatem, zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 900 ze zm.), do zadań własnych gminy należy zakładanie i prowadzenie "szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi (...)", to odniesienie treści Regulaminu do szkół podstawowych z terenu Gminy Połaniec, które to określenie – jako ogólne – może dotyczyć także szkół podstawowych integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, należy uznać za prawidłowe. W tym zakresie zatem, w odniesieniu do treści § 2 pkt 6 Regulaminu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.