II SA/Ke 549/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia 23 kwietnia 2018r. A. B. domagał się wyjaśnienia niezgodności powierzchni działki nr [...]/5, położonej we wsi [...]– co zostało zakwalifikowane jako żądanie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków tj. wykazanie w ewidencji gruntów i budynków powierzchni wynoszącej 0,46 ha w odniesieniu do działki nr [...]/5, położonej we wsi [...]– na podstawie istniejących dokumentów. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 24 ust. 2a, 2b, 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 2102 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 9 ust. 1, § 44, § 45, § 47, § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1034 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gmina [...], polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...]/5 na powierzchnię 0,46 ha, zgodnie z dokumentacją nabycia, to jest aktem notarialnym z dnia 3 września 1996r. nr rep. 4210/96. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. B. nie przedłożył organowi ewidencyjnemu dokumentów, które jednoznacznie wskazywałyby na odmienny, niż uwidoczniony w ewidencji przebieg granic, bądź powierzchni jego działki. Ujawniona w części opisowej ewidencji powierzchnia działki nr [...]/5 wynosząca 0,46 ha, jest zgodna z zapisem zawartym w akcie notarialnym i w księdze wieczystej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. wniósł o jej uchylenie, podkreślając, że jego rodzice nabyli działkę nr [...]/5 o powierzchni 0,46 ha i jest to prawo własności, którego żaden geodeta nie może bez zgody i wiedzy właściciela naruszyć. Tym samym, skoro działka nr [...] przed podziałem posiadała powierzchnię 1,16 ha, to po podziale suma powierzchni wszystkich nowo utworzonych działek powinna być taka sama. Tymczasem w trakcie dokonywania kolejnych pomiarów z jego działki "zniknęło" ponad 200 m2 i ta powierzchnia została z pewnością "dorysowana" do sąsiedniej działki nr 249. W tym zakresie strona wskazała, że w części opisowej działka nr [...]/5 posiada powierzchnię 0,46 ha, zaś według części graficznej powierzchnia tej działki jest o ponad 200 m2 mniejsza. A. B. podkreślił, że to organ wytworzył sprzeczne ze sobą dokumenty geodezyjne w części opisowej i w części graficznej – wobec czego winien ujednolicić dokumenty geodezyjne we własnym zakresie. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przedstawił genezę powstania działki nr [...]/5 i stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, iż stan wykazany aktualnie w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działki nr [...]/5 jest zgodny z materiałem źródłowym, w tym z dokumentacją dotyczącą podziału działki nr [...], a następnie działki nr [...]/2, w wyniku których powstała działka nr 205/5. Organ przyznał natomiast, że istnieją dowody, że w granicach przedmiotowej działki jej powierzchnia jest mniejsza niż 0,46 ha. Wnioskodawca na podstawie własnej analizy i własnych obliczeń żądał przesunięcia granic działki nr [...]/5, w celu dostosowania tych granic do powierzchni wynikającej z aktów notarialnych i wykazanej w aktualnej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...], przedstawiając sporny fragment gruntu na załączonych do pism z dnia 15 stycznia 2018r. oraz z dnia 29 maja 2018r. kopiach dokumentów. Z przepisów art. 2 pkt 1, art. 11 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011r. nr 263. poz. 1572) wynika jednak, że analiza materiałów źródłowych, pomiar na gruncie, obliczanie i przetwarzanie wyników należy do wykonawcy prac geodezyjnych. Reasumując organ stwierdził, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest stosownej dokumentacji stanowiącej podstawę wprowadzenia żądanych zmian, a ponadto wnioskodawca nie przedstawił dokumentacji określonej przepisami prawa, stanowiącej podstawę do ich wprowadzenia. Końcowo organ wskazał, że w niniejszej sprawie istnieje jedynie podstawa do wykazania rzeczywistej powierzchni działki nr [...]/5 w granicach zgodnych ze stanem prawnym – czyli wykazanie faktycznej powierzchni tej działki, nie zaś dostosowanie jej granic do powierzchni wymienionej w aktach notarialnych. Organ podkreślił, że wiara publiczna ksiąg wieczystych nie obejmuje elementów opisu nieruchomości takich jak oznaczenie nieruchomości, czy jej powierzchnia. Mając jednak na uwadze obowiązki organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, wynikające z § 44 i § 45 rozporządzenia, Starosta [...] powinien podjąć działania w celu wykazania faktycznej powierzchni działki nr [...]/5 w ewidencji gruntów i budynków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniósł A. B., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący powtarzając zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu wskazał na niekonsekwencję i sprzeczność rozważań organu. Skarżący podniósł, że organ w jednym miejscu uzasadnienia wskazuje, że działka ma powierzchnię 0,46 ha, a w innym, że istnieją dowody (nie podając jakie), iż powierzchnia ta może być mniejsza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał wpływ na wynik sprawy lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gmina [...], polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...]/5 na powierzchnię 0,46 ha, zgodnie z dokumentacją nabycia, to jest aktem notarialnym z dnia 3 września 1996r. nr rep. 4210/96. W tym zakresie organy obu instancji zgodnie wskazały, że: - po pierwsze, obecna, ujawniona w części opisowej ewidencji powierzchnia działki nr [...]/5 wynosząca 0,46 ha, jest zgodna z zapisem zawartym w ww. akcie notarialnym i w księdze wieczystej, - po drugie, wnioskodawca nie przedłożył dokumentów, które zgodnie z obowiązującymi przepisami mogłyby stanowić podstawę do wprowadzenia żądanych zmian. Stanowisko organów zakwestionował A. B., który w składanych wnioskach, domagając się zmiany w zakresie powierzchni jego działki, przedstawił sporny fragment gruntu na kopiach dokumentów (załączniki do pism z dnia 15 stycznia 2018. i z dnia 29 maja 2018r.), powołując się w tym zakresie na własne analizy i obliczenia. Ze stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Co prawda z zaewidencjonowanego w 2000r. operatu dotyczącego kontrolnego pomiaru działki nr [...]/5 sprawozdania technicznego wynika, że wykonawca pracy geodezyjnej stwierdził, iż obliczona analitycznie powierzchnia działki nr [...]/5 wynosi 0,43 ha, czyli jest o 0,03 ha mniejsza od dotychczasowej powierzchni ujawnionej w dokumentach i przyczyna tej rozbieżności wynika z niewłaściwego obliczenia powierzchni działek nr [...]/3, [...]/4, [...]/5 w opracowaniu nr 2720-13/88 (dotyczącego dokonanego w 1988r. podziału działki nr [...]/2 położonej we wsi [...], gmina [...], na działki nr [...]/3, [...]/4, [...]/5), to jednak, jak trafnie zauważyły organy obu instancji, aktualnie w rejestrze gruntów w obrębie [...], gmina [...], w jednostce rejestrowej G.28, w odniesieniu do stanowiącej własność skarżącego działki nr [...]/5, widnieje powierzchnia 0,4600 ha – na podstawie Rep. A Nr 636/2006 (umowa darowizny na rzecz strony z 2006r.) i księgi wieczystej nr KI1P/00024244/7. Tym samym stan wykazany w księdze wieczystej w odniesieniu do działki nr [...]/5 jest zgodny ze stanem wykazanym w aktualnej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...]. Zestawienie ze sobą powyższych okoliczności doprowadziło organ odwoławczy do prawidłowej konkluzji, że istnieje jedynie podstawa do wykazania rzeczywistej powierzchni działki nr [...]/5 w granicach zgodnych ze stanem prawnym, czyli wykazanie faktycznej powierzchni tej działki, nie zaś – jak chce tego skarżący – dostosowanie jej granic do powierzchni wymienionej w aktach notarialnych, w tym umowy nabycia działki z dnia 3 września 1996r. przez rodziców skarżącego (również tam wskazano powierzchnię 0,4600 ha). Organ trafnie podkreślił, powołując się na art. 3 - 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1007 ze zm.), że wiara publiczna ksiąg wieczystych dotyczy praw do nieruchomości ujawnionych w księgach wieczystych i nie obejmuje elementów opisu nieruchomości takich jak oznaczenie nieruchomości, czy jej powierzchnia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wzajemne relacje między księgami wieczystymi a ewidencją gruntów i budynków. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, przy czym domniemanie obejmuje tylko prawa (w tym prawo własności). W doktrynie podkreśla się, że o ile dane dotyczące oznaczenia nieruchomości nie podlegają ochronie przewidzianej dla wpisu praw w księdze wieczystej (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz. LexisNexis 2010, s. 36, uw. 1; s. 44-45, uw. 3), o tyle same dane zapisane w ewidencji gruntów i budynków objęte są domniemaniem ich prawdziwości przewidzianej dla rejestrów publicznych (D. Falcenloben, Kataster nieruchomości rejestrem publicznym, Wyd. Gall 2009, s. 251 akapit 1). Z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy wynika, że ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja ta jedynie rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 1004/11, Lex nr 1225527). Zgodnie z art. 24 ustawy: - ust.: 2a - informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji; na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. - ust. 2b - aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. - ust. 2c - odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, który domaga się wprowadzenia żądanej zmiany powierzchni działki nr [...]/5 w oparciu o zapisy w aktach notarialnych z 1996r. i 2006r. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że to nie powierzchnia działki ewidencyjnej decyduje o przebiegu jej granic, lecz przebieg granic działki stanowi podstawę do obliczenia jej powierzchni. Powierzchnia działki ewidencyjnej stanowi bowiem funkcję przebiegu jej granic. Stosownie do § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości; w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Wyliczenie powyższe stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych. Wnioskując zatem o dokonanie zmiany przebiegu granic działki strona wnioskująca powinna powołać się na jedno ze źródeł wymienionych w § 36 rozporządzenia, jako podstawę żądanej zmiany i doręczyć organowi stosowny dokument. W realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji prawidłowo wskazały, że skarżący nie przedłożył organowi ewidencyjnemu dokumentów, które jednoznacznie wskazywałyby na odmienny, niż uwidoczniony w ewidencji przebieg granic. W tym zakresie, z uwagi na treść § 36 rozporządzenia, nie mogło odnieść zamierzonego skutku powołanie się przez skarżącego na zapisy dotyczące powierzchni działki widniejące w aktach notarialnych z 1996r. i z 2006r. Podobnie należało ocenić własne analizy i własne obliczenia strony, która w istocie żąda przesunięcia granic działki nr [...]/5, w celu dostosowania tych granic do powierzchni wynikającej z aktów notarialnych. Ponownie podkreślić należy, że poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw do nieruchomości. Natomiast obliczenia i pomiary wykonywane przez osobę żądającą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie stanowią pracy geodezyjnej, a tym samym w świetle powołanych wyżej przepisów, nie mogą stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zauważyć przy tym należy, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest uprawniony do analizowania miar i danych zawartych w materiałach źródłowych oraz dokonywania na ich podstawie obliczeń. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, czynności te wchodzą w zakres pracy geodezyjnej, natomiast organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest wykonawcą prac geodezyjnych. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych może być przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego, mierniczego górniczego lub asystenta mierniczego górniczego. Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011r. nr 263, poz. 1572), przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK (Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego), jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Sumując powyższe, analiza materiałów źródłowych, pomiar na gruncie, obliczanie i przetwarzanie wyników należy wyłącznie do wykonawcy prac geodezyjnych. W ocenie Sądu prawidłowe jest więc stanowisko organów w rozpoznawanej sprawie skutkujące odmową wprowadzenia żądanych przez skarżącego zmian w ewidencji gruntów i budynków. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zostało przeprowadzone rzetelne postępowanie dowodowe, którego wyniki są rezultatem zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, z którego następnie wyciągnięto prawidłowe wnioski. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.