II SA/Ke 55/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. II SA/Ke 55/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 listopada 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...]. umarzającą "postępowanie w sprawie sprostowania zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków m. K. obręb 5 w poz.rej. NT G.1114 odnośnie zmiany użytków z terenów mieszkaniowych na użytki rolne zabudowane w działce nr 459 o pow. 0,0519 ha". W uzasadnieniu organ podniósł, że G.S. zwróciła się w dniu 4 kwietnia 2009r. z wnioskiem "o sprostowanie wpisu w rejestrze gruntów i budynków działki nr 459 obręb 05 K. z gruntów pozostałych na grunty rolne zabudowane – użytek gruntowy B/R". Starosta K. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na fakt, że sprawa charakteru działki nr 459 została ostatecznie wyjaśniona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...]. W odwołaniu od tej decyzji G.S. podniosła, że działka nr 459 jest działką zagrodową, zabudowaną budynkiem mieszkalnym, gospodarczym, szklarnią oraz kurnikiem. Ponadto organ nie może stwierdzić, jaki był stan na gruncie w roku 2005, gdyż "w ogóle na gruncie nie był" przy poprzednim postępowaniu, które nie można uznać za tożsame z aktualnie złożonym wnioskiem. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II-giej instancji ustalił, że Starosta K. prowadził postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów m. K. w zakresie "wykreślenia z ewidencji gruntów M.D. figurującej jako współwłaściciel w 1/3 części zabudowanej działki nr 459...gdyż nie dziedziczy ona prawa do gospodarstwa rolnego po rodzicach, w skład którego wchodzi również ta działka jako działka siedliskowa". Sprawa wprowadzenia zmian zakończona została decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Ke 107/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. S. na powyższą decyzję. Organ odwoławczy podzielił pogląd Starosty K., że sprawa wprowadzenia zmiany, polegającej na uznaniu działki nr 459 jako siedlisko gospodarstwa rolnego, była już przedmiotem postępowania administracyjnego, o którym mowa wyżej. W jego toku ustalono, że Sąd Wojewódzki w Kielcach postanowieniem z dnia 4 marca 1987r., sygn. akt I Cr 37/87 oddalił rewizję G. S. od wpisu w dziale II księgi wieczystej KW Nr 4459 prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej nr działki 459 podając, że utraciła ona charakter nieruchomości rolnej ze względu na położenie jej na terenie budownictwa domków jednorodzinnych, zaś okoliczność ta wynika z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia 26 lutego 1976r. opartej na zarządzeniu b. Naczelnika Powiatu w K. nr [...] z dnia [...]., ustalającym teren budownictwa jednorodzinnego osiedla domków jednorodzinnych "P.", ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym nr 9, poz. 76 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 13 lipca 1974r. Powołując się na art. 16 § 1 kpa organ podniósł, że dokonane przez organ I-szej instancji ustalenia, że wnioskowana sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, która nadal pozostaje w obrocie prawnym, powodują konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. W przeciwnym przypadku, rozstrzygnięcie wniosku prowadziłoby do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Skargę od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. S. wnosząc o jej zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II-giej instancji. Nie konkretyzując zarzutów przeciwko zaskarżonej decyzji podniosła, że złożony w sprawie wniosek uważa za zasadny. Organ wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Prawidłowo bowiem organy obu instancji ustaliły, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego wskutek wniosku G. S. z dnia 4 kwietnia 2009r. została wcześniej rozstrzygnięta pozostającą w obrocie prawnym decyzją ostateczną. Ustalenie takie rodzi z kolei obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 14 lipca 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 16 kwietnia 2004r. w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów m. K. obręb 5, polegającej na wykazaniu nieruchomości oznaczonej nr działki 459 o pow. 0,0519 ha położonej przy ul. ZWZ nr 30, jako działki siedliskowej oraz o wykreślenie M.H. jako współwłaścicielki w 1/3 części przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołując się na postanowienie Sądu Wojewódzkiego w Kielcach z dnia 4 marca 1987r., sygn. akt I Cr 37/87 podniósł, że przedmiotowa nieruchomość utraciła charakter nieruchomości rolnej, ponieważ położona jest na terenie osiedla budownictwa domków jednorodzinnych "P.", a ponadto nie nastąpiła żadna zmiana w stanie prawnym tej nieruchomości i zapisy w ewidencji gruntów są zgodne z wpisami w księdze wieczystej KW 4459. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 listopada 2005r. skarga G. S. na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że wpis w ewidencji gruntów został dokonany prawidłowo zgodnie z prawomocnym wpisem w księdze wieczystej KW nr 4459. Zmiany w ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter rejestru, nie mogą prowadzić do przekształceń własnościowych, wbrew istniejącym tytułom prawnym. Kwestie własnościowe rozstrzygają sądy powszechne, a zatem w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w zakresie prawa własności. Wniosek skarżącej zmierzający w rzeczywistości do zmiany w ewidencji gruntów i budynków poprzez wykazanie, że nieruchomość objęta księgą wieczystą KW nr 4459 stanowi nieruchomość rolną, wprost powodowałby takie przekształcenia w sferze własności i jako taki nie może być uwzględniony. We wniosku z dnia 4 kwietnia 2009r. wszczynającym postępowanie w sprawie niniejszej skarżąca wniosła o "sprostowanie wpisu w rejestrze gruntów i budynków działki nr 459 obręb 5 K. z gruntów pozostałych na grunty rolne zabudowane – użytek gruntowy B/R". W uzasadnieniu podniosła, że działka zabudowana jest budynkiem gospodarczym, małą szklarenką oraz budynkiem mieszkalnym służącym rolnikowi. Gospodarstwo rolne składa się z gruntów w K. i D.. Funkcję budownictwa jednorodzinnego zagrodowego działka spełnia od lat sześćdziesiątych, kiedy to wydano pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na pismo organu I-szej instancji skierowane do skarżącej w dniu 5 maja 2009r., G. S. wniosła o potraktowanie jej wniosku za złożony zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tzn. "stwierdzenie nieważności decyzji, ze względu na rażące naruszenie prawa co do zapisu w ewidencji gruntów i budynków na działce 494 obr. 05 K." (pismo z dnia 22 maja 2009r.). Porównanie zakresu tego wniosku z pismem organu z dnia 5 maja 2009r. wskazuje na to, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zapisu w ewidencji gruntów, na podstawie którego w roku 1994 działka nr 459 zaliczona została do terenów mieszkaniowych. Ponieważ dokonanie wpisu w ewidencji gruntów stanowi czynność materialno-techniczną, do której nie ma zastosowania art. 156 kpa dotyczący wyłącznie decyzji lub postanowień (art. 126 kpa), słusznie organ przyjął, że przedmiotem postępowania jest pierwotny wniosek z dnia 4 kwietnia 2009r. o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów, co niewątpliwie odpowiada także woli wnioskodawczyni. Tożsamość sprawy niniejszej i sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] wynika z następujących okoliczności: I. Tożsamość podmiotowa W obu sprawach wniosek pochodzi od G. S., a stronami są współwłaściciele działki nr 459. II. Tożsamość przedmiotowa Przedmiot sprawy zakończonej decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] wynika z sentencji tego rozstrzygnięcia i był wprawdzie szerszy aniżeli przedmiot postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja objęta skargą, jednak niewątpliwie obejmował także wniosek skarżącej o wprowadzenie zmiany w zakresie opisu użytku na działce nr 459. We wniosku złożonym w dniu 28 stycznia 2004r. skarżąca domagała się zmiany istniejącego w ewidencji gruntów opisu działki nr 459 oznaczonej symbolem B na działkę "zagrodową dla gospodarstwa rolnego" oraz wykreślenia H.D. wpisanej jako współwłaścicielka tej działki. Oba organy w uzasadnieniach decyzji, jakie zapadły w roku 2004 stwierdziły, że działka ta utraciła rolny charakter z przyczyn wskazywanych już wyżej, a co za tym idzie nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego i bezpośrednią konsekwencją tego jest niemożność wykreślenia jako współwłaścicielki M.D., która zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Końskich z dnia 7 lutego 1986r., sygn. akt I Ns 38/86 dziedziczy w ogólności spadek po A.P. w 1/3 części. Taki wpis figuruje w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Wprawdzie w decyzji organu II-giej instancji z dnia 14 lipca 2004r., w opisie przedmiotu postępowania mówi się o "wykazaniu nieruchomości oznaczonej nr 459 (...) jako działki siedliskowej", zaś w zaskarżonej decyzji mowa o "zmianie użytków z terenów mieszkaniowych na użytki rolne zabudowane w działce 459" (we wniosku z 4 kwietnia 2009r. skarżąca wniosła o "sprostowanie wpisu (...) z gruntów pozostałych na grunty rolne zabudowane – użytek gruntowy B/R"), jednak faktycznie przedmiot wniosków i postępowań w obu sprawach jest taki sam. Obowiązujące zarówno w 2004r. jak i obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 grudnia 2001r. (Dz.U.01.38.454) nie przewiduje bowiem oznaczenia działki w ewidencji gruntów jako siedlisko. Przyjęcie, że dana działka stanowi - potocznie rzecz ujmując - "siedlisko" czyli część gospodarstwa rolnego zabudowaną budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, powodowało i powoduje oznaczenie jej w ewidencji co do użytków rolnych symbolem B-R, właściwym dla gruntu rolnego zabudowanego (§ 68 ust.1 pkt 5 w zw. z pkt 1 ppkt 5) załącznika nr 6 do tego rozporządzenia). Wnosząc w dniu 28 stycznia 2004r. o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i wpisanie działki nr 459 jako siedlisko czy też działkę zagrodową dla gospodarstwa rolnego, skarżąca żądała faktycznie zmiany istniejącego opisu użytku B (tereny mieszkaniowe) na B-R (grunt rolny zabudowany), a więc tak jak w sprawie niniejszej. III. Tożsamość stanu prawnego Jak już powiedziano wyżej, podstawą merytoryczną rozpatrzenia obu wniosków złożonych w roku 2004 i 2009 było rozporządzenie z dnia 29 grudnia 2001r. obowiązujące w takim samym brzmieniu (nie wprowadzono do niego żadnych zmian), a w szczególności § 68 ust.1 pkt 5 w zw. z pkt 1 ppkt 5) załącznika nr 6 do tego rozporządzenia. IV. Tożsamość stanu faktycznego Jak wynika z akt sprawy prowadzonej w roku 2004 oraz w roku 2009, działka nr 459 została w ewidencji gruntów opisana jako użytek B (tereny mieszkaniowe - § 68 ust.3 pkt 1 rozporządzenia z 29 grudnia 2001r.) i była zabudowana budynkami: mieszkalnym i gospodarczymi. Bezspornym jest także, że zaliczenie działki do terenów mieszkaniowych nastąpiło w trakcie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów w roku 1994, na podstawie zapisu w księdze wieczystej KW nr 4459, gdzie nieruchomość została określona jako teren budowlany. Zmiany tego zapisu na B-R dotyczyła sprawa zakończona decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 lipca 2004r., poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie II SA/Ke 107/05. Z akt postępowania nie wynika, aby do dnia wydania zaskarżonej decyzji nastąpiła w tym stanie faktycznym jakakolwiek zmiana, prowadząca do powstania nowej sprawy administracyjnej. Jak widać zatem, sprawa wszczęta wnioskiem G. S. z dnia 4 kwietnia 2009r. była już przedmiotem innego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Tym samym, nie mogło zapaść merytoryczne rozstrzygnięcie tego wniosku, a postępowanie w sprawie organy prawidłowo umorzyły na podstawie art. 105 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.