II SA/Ke 55/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2017r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Ke 55/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 15 listopada 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: Kpa) stwierdziło nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 16 czerwca 2016 r. znak: [...] orzekającej o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko L. B. na okres od 1.04.2016r. do 31.09.2017 r. oraz na dziecko Ł. B. na okres od 1.04.2016r. do 31.09.2017 r. w wysokości 500zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci L. B. i Ł. B., został złożony w dniu 28 kwietnia 2016 r. Decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r. organ I instancji przyznał wspomniane świadczenie, nie wskazując szczegółowego uzasadnienia. MOPR w piśmie z dnia 5.06.2017 r. zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności tej decyzji podając, że dochód na członka rodziny został obliczony z uwzględnieniem: dochodu I. N. za 2014 r. z Ośrodka T. w wysokości 6.395,18zł pomniejszonego o składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 472,53zł oraz zdrowotne w wysokości 537,83zł, a następnie podzielonego na 12 miesięcy, co stanowi kwotę 5.072,82zł, a miesięcznie na członka rodziny 105,68zł. Z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez męża J. B. w firmie V. w dniu 11.04.2016r. i uzyskanie wynagrodzenia za miesiąc następujący po miesiącu w którym nastąpiło uzyskanie dochodu tj. w maju 2016 r. w wysokości 2.072,79zl, organ powyższy dochód wliczył do dochodu rodziny jako dochód uzyskany. Tym samym miesięczny dochód wyniósł 2.495,53zł (na członka rodziny: 623,88zł), co nie przekraczało kryterium dochodowego i uzasadniało przyznanie świadczenia wychowawczego. Kolegium przytoczyło brzmienie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 5 ust. 3 i 4, art. 2 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym z przepisem art. 5 ust. 3 i 4 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zdaniem Kolegium, organ I instancji przy wydaniu decyzji nie wyjaśnił, co przyjął za podstawę wyliczeń dochodu rodziny. Ze stanowiska organu wynika, że dochód ten został wyliczony następująco: dochód I. N. za 2004 r. w kwocie 6.395,18zł oraz dochód J. B. tj. z miesiąca maja 2016 r. w wysokości 2.072,79zł jako dochód uzyskany. Tym samym miesięczny dochód na członka rodziny wyniósł 623,88zł, co nie przekroczyło kryterium dochodowego na członka rodziny. Kolegium uznało, że organ I instancji nie dokonując oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie z wniosku I. N., dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie, a tym samym orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego nie zweryfikował, czy spełnione jest kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie tego świadczenia na pierwsze dziecko. Nie uwzględniono dochodu z działalności gospodarczej jaką rozpoczął J. B. od dnia 1.03.2015 r. i uzyskał za miesiąc następujący po miesiącu w którym nastąpiło uzyskanie dochodu tj. kwiecień 2015 r. dochód w kwocie 2.727,00zł. W konsekwencji doprowadziło to do wydania decyzji, która jest obarczona wadą skutkującą koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Skutkiem zaś stwierdzenia nieważności decyzji jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła I. N., zarzucając zaskarżonej decyzji: I naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa poprzez wydanie decyzji pomimo faktu, że sprawa objęta decyzją była już przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w wyniku którego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2017 r. znak: [...] sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania do organu I instancji i od której to decyzji nie zostały wniesione środki zaskarżenia, stąd też decyzja ta była decyzją ostateczną, tym samym skoro skutek dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (decyzji z dnia 14 kwietnia 2016 r. oraz zaskarżonej decyzji) był ten sam, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji to zaskarżona decyzja (jako druga) została wydana w warunkach nieważności. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie postawiła zarzut nieważności tejże decyzji. W przypadku natomiast uznania przez Sąd, że nie zaistniały w sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności zarzuciła decyzji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 5 ust. 3 w zw. z 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (dalej: "ustawa") poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 16 czerwca 2016 r. (znak [...]) w całości, tymczasem zgodnie z powołanymi przepisami świadczenie wychowawcze należne na drugie i kolejne dziecko nie jest zależne od jakiegokolwiek kryterium dochodowego, a zatem decyzja w części dotyczącej małoletniej L. B. jest ważna; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności poprzez brak wyjaśnienia przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, w tym na czym polegało rażące naruszenie prawa; 2. art. 7, art. 77 § 1, 2 art. 80 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy z zachowaniem prawdy obiektywnej w kontekście oceny występowania w rozpoznawanym przypadku przesłanek warunkujących wydanie decyzji; 3. art. 11 Kpa zgodnie z którym organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie uzasadnił motywów swojego rozstrzygnięcia; 4. art. 6 i art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie; Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 61 § 3 ppsa skarżąca wniosła o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Na zasadzie art. 200 ppsa wniosła o zwrot kosztów postepowania według norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła, że organ nie wyjaśnił w ogóle na czym polegało rażące naruszenie prawa skutkujące wydaniem decyzji. Organ poza przedstawieniem treści szeregu regulacji prawnych nie wskazał przyczyn z jakich te przepisy miałyby być stosowne do niniejszej sprawy, w tym w szczególności nie wskazał jakie konkretne okoliczności (przesłanki) dające podstawę do stwierdzenia nieważności miały miejsce, ani nie wykazał ich zaistnienia. Organ jedynie arbitralnie wskazuje na jedną okoliczność związaną z rozpoczęciem działalności gospodarczej męża skarżącej, niemniej jednak organ nie wskazuje, jaki to ma wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie oraz nie wskazuje jaki to mogłoby mieć wpływ na decyzją organu I instancji i czy w ogóle jakiś wpływ ma na tą decyzję. Powyższe, zdaniem skarżącej, jest o tyle istotne, że MOPR wiedział o wszystkich istotnych okolicznościach mających wpływ na sytuację finansową rodziny już w dniu wydania decyzji z dnia 16 czerwca 2016 r. przyznającej świadczenie wychowawcze zarówno na pierwsze jaki drugie dziecko i miał możliwość zweryfikowania czy mieści się ona w kryterium dochodowym do otrzymania świadczenia 500 plus na pierwsze dziecko, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach dotyczących niniejszej sprawy. W takiej też sytuacji organ w decyzji powinien wyjaśnić czy w sprawie rzeczywiście wszystkie dokumenty złożone przez skarżącą nie zostały przez MOPR wzięte pod uwagę, a jeśli tak to jakie i czy rzeczywiście dokumenty te wpływają na zmianę sytuacji dochodowej, która ma wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W zaskarżonej decyzji nie zostało w żaden sposób doprecyzowane i wyjaśnione czy działania leżące po stronie organu I instancji doprowadziły do wydania nieprawidłowej decyzji skutkującym rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała, iż zachodzi prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że brak wstrzymania wykonania decyzji wyrządzi znaczną szkodę oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bowiem konsekwencją decyzji będzie obowiązek zwrotu świadczenia wychowawczego otrzymanego przez skarżącą w roku 2016 na dwójkę dzieci zapewne wraz z należnościami ubocznymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 16.06.2016 r. orzekająca o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci: L. B. oraz Ł. B. na okres od 1.04.2016r. do 31.09.2017 r. w wysokości po 500zł miesięcznie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W tym zakresie przede wszystkim należy odwołać się do znaczenia i treści rażącego naruszenia prawa, jakie temu pojęciu nadają zarówno wypowiedzi doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych, związane z oceną tej przesłanki jako przesłanki nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Sąd Najwyższy w wyroku z 20.06.1995 r. III ARN 22/95, Lex nr 135 wskazał: "naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa". Prezentowany jest również pogląd, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, który został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja, bądź postanowienie nie mogą być zaakceptowane jako wydane przez organy praworządnego państwa (zob.: K. Glibowski w w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 1132 i nast., P. M. Przybysz, Komentarz do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2017.06.05 komentarz LEX/el.2017, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2016.12.05 komentarz LEX/el.2017 oraz powołane tam orzecznictwo). Stanowisko, które łączy obie linie orzecznicze, a z którym zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, pozwala na przyjęcie, że z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisu prawnego na podstawie którego decyzja ta została wydana, a zarazem skutki jakie wywołuje ta decyzja nie dają się pogodzić z wymogami praworządności (por. wyrok NSA z 8.03.2012 r., I OSK 363/11, Lex nr 1145109, wyrok NSA z 20.10.2011 r., II GSK 1056/10, Lex nr 1070197, wyroki NSA z: 17.07.2014 I OSK 2832/12, 3.09.2014 II OSK 510/13, 10.12.2014 I OSK 2010/13, dostępne na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powołanych względów, ocena spełnienia przesłanki nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga nie tylko analizy treści przepisów, które stanowiły podstawę wydania decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym, ale też badania występujących w konkretnej sprawie okoliczności naruszenia prawa. Zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy dochód to dochód w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 – 3a. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 cyt. ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800zł. Na gruncie omawianej sprawy SKO uznało, że organ I instancji w kwestionowanej decyzji z 16.06.2016 r. bez wskazania co przyjął za podstawę wyliczenia dochodu, rodziny rażąco naruszył art. 5 ust. 3, nie zweryfikował bowiem czy spełnione jest kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie tego świadczenia na pierwsze dziecko. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że nie uwzględnienie dochodu z działalności gospodarczej jaką rozpoczął J. B. od dnia 1.03.2015 r. i uzyskał za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu tj. kwiecień 2015 r. dochód w kwocie 2.727zł doprowadziło do wydania decyzji, która jest obarczona wadą skutkującą koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Taka weryfikacja przesłanki nieważności postępowania nie może w ocenie Sądu uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 16.06.2016. Po pierwsze organ nie ustalił realnie dochodu na członka rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy i nie wykazał, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył kwotę 800zł, która uprawnia do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Po drugie biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, organ poza przytoczeniem treści przepisów, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, nie badał występujących w konkretnej sprawie okoliczności naruszenia prawa. Jak podnosi skarżąca, a czemu nie zaprzecza organ I instancji, MOPR wiedział o wszystkich istotnych okolicznościach mających wpływ na sytuację finansową rodziny w dacie wydawania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze na pierwsze i drugie dziecko, zaś samo rozstrzygnięcie było wynikiem błędnych ustaleń organu. Po trzecie Kolegium nie odnosi się do kwestii na ile decyzja Prezydenta Miasta z 16.06.2016 r. wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem - a jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonując wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej w kontekście oceny występowania przesłanek stwierdzenia nieważności naruszyło art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje także na aprobatę stanowisko Kolegium odnośnie stwierdzenia nieważności całej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16.06.2016 r. W sytuacji, gdy na drugie i kolejne dziecko przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewidują kryterium dochodowego, brak jest podstaw w ocenie tut. Sądu, do stwierdzania nieważności decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym przyznania świadczenia wychowawczego na drugie dziecko tj. Ł. B.. Nie budzi wątpliwości, że ten element decyzji mógłby być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, skoro na każde dziecko za okres od 1.04.2016 r. do 30.09.2017 r. organ przyznał uprawnienie do świadczenia wychowawczego po 500zł miesięcznie. Zatem okoliczność, że sentencja rozstrzygnięcia składa się z dwóch punktów, w których pkt 1 dotyczy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: L. B. na okres od 1.04.2016 r. do 30.09.2017 r. i na dziecko Ł. B. na okres od 1.04.2016 r. do 30.09.2017 r. w wysokości 500zł miesięcznie zaś w pkt 2 określono: "Wypłata świadczeń realizowana będzie przelewem na konto bankowe do ostatniego dnia miesiąca", nie ma wpływu na uznanie, że w obrocie prawnym może funkcjonować samodzielne rozstrzygnięcie dotyczące wyłącznie przyznania świadczenia na jedno dziecko. Zgodzić się więc należy ze skarżącą, że w niniejszej sprawie możliwe jest stwierdzenie nieważności organu I instancji jedynie w części tj. w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz L. B., o ile organ prowadząc ponownie postępowania wyjaśniające uzna takie rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Z tych względów podniesiony w pkt I. 1. skargi zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, należało uznać za zasadny. Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącej braku możliwości uruchomienia i zakończenia trybu stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie zostało zakończone postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji. Trafnie podnosi organ, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, który powoduje najdalej idące skutki, tj. nieważność kwestionowanej decyzji od daty jej wydania, nie zaś od daty jej zmiany, tj. tak, jak w przypadku innego trybu nadzwyczajnego - postępowania w sprawie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien dokonać analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszej sprawie, a następnie rozstrzygnąć, czy okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie rażącego naruszenia prawa . W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego.