II SA/Ke 551/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Sandomierza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 września 2008r. znak: SKO.408/2098/240/2008 w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w Sandomierzu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. POSTANOWIENIE Dnia 8 grudnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Sandomierza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 września 2008r. znak: SKO.408/2098/240/2008 w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w Sandomierzu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 10 września 2008r. znak: SKO.408/2098/240/2008 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu odwołania Z. P. oraz Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Sandomierzu: - uchyliło w całości decyzję Starosty Sandomierskiego z dnia 18 lipca 2008r., nr 3/2008r. odmawiającą Z. P. zmiany stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w Sandomierzu w zakresie likwidacji zakazu ruchu dla osób niepełnosprawnych, - orzekło o wprowadzeniu zmian w projekcie stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w Sandomierzu polegających na uwzględnieniu potrzeb osób niepełnosprawnych poprzez wyeliminowanie ograniczenia ruchu pojazdów osób niepełnosprawnych w tym obrębie. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Burmistrz Miasta Sandomierza, domagając się stwierdzenia nieważności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, względnie ich uchylenia. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 7, 10 i 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Burmistrz Miasta Sandomierza jako zarządca dróg w obrębie Starego Miasta w Sandomierzu nie ma interesu prawnego w udziale w postępowaniu dotyczącym zmiany organizacji ruchu w tym obrębie, - art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i skierowanie decyzji do Z. P., który jako osoba trzecia nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zmiany organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta w Sandomierzu, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie uwzględniono faktu, iż decyzja Starosty Sandomierskiego jako wydana bez podstawy prawnej jest w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna, - naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem tj. § 4 ust. 1 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zmianę organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może zatwierdzić bez uprzedniego projektu organizacji ruchu sporządzonego przez podmiot wskazany w § 4 ust 3 tego rozporządzenia. W uzasadnieniu podstaw zaskarżenia autor skargi wskazał w szczególności, iż zakwestionowane rozstrzygnięcie oddziaływuje bezpośrednio na sferę jego obowiązków jako zarządcy drogi. Natomiast uznanie przez organy orzekające, iż Burmistrz Miasta Sandomierza, będąc zarządcą drogi, której tyczy się postępowanie i któremu powierzono wykonanie decyzji, nie ma interesu prawnego w udziale w postępowaniu stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. W uzasadnieniu wskazano, iż Burmistrz Miasta Sandomierza jest organem administracji publicznej, który wystąpił do organu właściwego w sprawach organizacji ruchu – Starosty Sandomierskiego z wnioskiem o zmianę projektu organizacji ruchu na obszarze Starego Miasta w Sandomierzu, jak również organem opiniującym w sprawie ewentualnej zmiany organizacji ruchu, zgodnej z wnioskiem Prokuratora Rejonowego oraz Z. P. Organ podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym stronami byli wyłącznie Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sandomierzu oraz Z. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze Burmistrza Miasta Sandomierza nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, albowiem skarga nie została wniesiona przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Należy podnieść, że wniesiona do Sądu skarga - zanim zostanie poddana merytorycznej kontroli - podlega na wstępie ocenie pod kątem spełnienia wymogów kwalifikujących ją do rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Katalog podstaw uzasadniających odrzucenie skargi nie jest katalogiem zamkniętym. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż do przesłanek niedopuszczalności zalicza się brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę, w sytuacji gdy brak tej legitymacji jest ewidentny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Istotę legitymacji skargowej wnoszącego skargę stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: 1/ każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz 2/ w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Tak więc skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między, sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. W związku z powyższym legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Po pierwsze, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego ( np. w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie. Po drugie, skarżący musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005r., str. 212 i nast.). Skarżący Burmistrz Miasta Sandomierza kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, iż oddziaływuje bezpośrednio na sferę jego obowiązków jako zarządcy drogi. W ocenie autora skargi, uznanie przez organy orzekające, iż Burmistrz Miasta Sandomierza, będąc zarządcą drogi, której tyczy się postępowanie i któremu powierzono wykonanie decyzji, nie ma interesu prawnego w udziale w postępowaniu stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. W związku z tak sprecyzowaną skargą wymaga ustalenia, czy Burmistrz Miasta Sandomierza - jako zarządca drogi gminnej - posiada legitymację skargową do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) - zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi gminnej może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. nr 108, poz. 908 ze zm.) organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729 ze zm.) działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów; 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ust.2 tego przepisu stanowi, że działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Przepis § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia stanowi, iż projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Stosownie do § 11 w/w rozporządzenia organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. Mając na uwadze, iż ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r nie zawiera definicji " zarządcy drogi" i "zarządu drogi" - należy je, zdaniem Sądu, rozumieć w taki sposób, w jaki definiuje te pojęcia ustawa o drogach publicznych. Treść przytoczonych regulacji prawnych wskazuje, że działania podejmowane przez zarząd drogi ( zarządcę drogi w sytuacji, gdy jednostka taka nie została utworzona) są podejmowane w związku z realizacją przez te podmioty (jako organy administracji publicznej) interesu publicznego, nie zaś w związku z realizacją ich własnego, konkretnego interesu prawnego. Na gruncie wskazanych przepisów zarząd drogi jest uprawniony nie tylko do przedstawiania projektu organizacji ruchu, ale także do opiniowania przedstawianych projektów organizacji ruchu w sytuacji, gdy nie jest jednostką składającą projekt. To zaś oznacza, iż posiada także władcze uprawnienia w sprawach z zakresu administracji publicznej. Godzi się także podnieść, że zdolność procesowa to prawo podmiotu wyposażonego w zdolność sądową do samodzielnego podejmowania czynności procesowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku osób fizycznych – osobiście, zaś jednostek organizacyjnych - przez swoje organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu, albo w odniesieniu do obu tych podmiotów przez pełnomocników. Na gruncie niniejszej sprawy Burmistrz Miasta Sandomierza jako zarządca dróg gminnych nie ma zdolności procesowej, o jakiej mowa w art. 26 w zw. z art. 25 ustawy p.p.s.a. Nie należy bowiem do żadnej z kategorii podmiotów o jakich mowa w tym przepisie. Brak tej zdolności oznacza zatem, że nie może występować w sprawie w charakterze strony, co w nawiązaniu do treści art. 32 ustawy p.p.s.a. jest równoznaczne z niemożnością wniesienia przez niego skargi. Reasumując, organ wykonawczy jednostki samorządu gminnego, będący zarządcą dróg gminnych, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na akty lub czynności w przedmiocie wprowadzenia zmian w projekcie stałej organizacji ruchu, albowiem czynności zarządcy drogi gminnej nie realizuje on we "własnej sprawie administracyjnej", lecz "w interesie publicznym", wykonując prawa i obowiązki przynależne organom administracji publicznej. Niejako na marginesie wskazać należy, iż w przypadku gdy strony postępowania administracyjnego nie są zainteresowane poddaniem kontroli przez sąd administracyjny korzystnej dla nich decyzji organu odwoławczego, a w ocenie zarządcy drogi zachodzą przesłanki niezgodności z prawem tej decyzji, skargę na podstawie art. 8 ustawy p.p.s.a. mogą wnieść prokurator lub rzecznik Praw Obywatelskich, przy czym żadne uregulowania prawne nie stoją na przeszkodzie temu, aby takie zawiadomienie tych organów w takiej sytuacji pochodziło od zarządcy drogi ( por. wyrok NSA z 21.04.2006r., sygn. akt. II OSK 780/05 LEX nr 209459). Ze względu na powyższe skarga Burmistrza Miasta Sandomierza – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.