II SA/Ke 551/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania E. B. pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" na rok 2008. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 31 marca 2008r. E. B. domagał się przyznania płatności ONW na rok 2008 na użytkowane przez niego 12 działek rolnych głównych oznaczonych literami od A do L, o łącznej powierzchni 4,05 ha, położonych na sześciu działkach ewidencyjnych w obrębie Krajno Parcele oraz dwóch działkach ewidencyjnych w obrębie [...], w gminie [...]. W dniu 28 sierpnia 2008r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym E. B. kontrolę, która wykazała szereg nieprawidłowości dotyczących deklarowanej przez wnioskodawcę powierzchni działek zgłoszonych do przyznania płatności. Mianowicie, powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności obszarowej ONW wyniosła 3,69 ha – zamiast zadeklarowanej we wniosku 4,05 ha. Mając na uwadze powyższe decyzją nr [...] z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał E. B., po potrąceniu kwoty sankcji – 190,08 zł, płatność ONW na rok 2008 w wysokości 784,08 zł. W podstawie prawnej powołano art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427) w związku z § 3 ust. 1, 2, 3, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 68, poz. 448 ze zm.), art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006, str. 74), art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a wymienionego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył E. B., podnosząc zarzuty dotyczące wykonania w trakcie kontroli błędnych pomiarów działek. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji uznał je za bezzasadne. W tym zakresie przytoczono art. 23, art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 2 w/w ustawy z dnia 7 marca 2007r., § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r. nr 57, poz. 383 ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na w/w decyzję z dnia 3 sierpnia 2009r. wniósł E. B., domagając się "przyznania wszystkich potrąconych dopłat wraz z należnymi odsetkami ustawowymi". Wszystkie działki rolne były bowiem uprawiane w całości. Skarżący wskazał, iż: 1) działka rolna B wynosi 0,51 ha, w tym 0,39 ha ziemniaków, a działka rolna B1 – 0,12 ha truskawek; tymczasem kontrolujący zmierzyli na działce rolnej B tylko ziemniaki i stąd nie zgadza się powierzchnia ogólna działki rolnej B; ponadto na działce rolnej B nie była deklarowana powierzchnia 0,05 ha, a na działce C nigdy nie stał żaden budynek, 2) działka rolna D/D1 wynosi 0,1 ha, na której było żyto, a po żniwach został zasiany poplon – gorczyca, 3) działka rolna F wynosi 0,78 ha, w tym działka rolna F/F1 wynosi 0,66 ha (zboże) i działka rolna F2 wynosi 0,12 ha (truskawki), co zgadza się ze stwierdzoną w raporcie z kontroli powierzchnią, natomiast źle dodane są kolumny w raporcie, co powoduje niezgodności w działce rolnej F, 4) działka rolna G/G1 wynosi 0,15 ha, działka rolna I/I1 wynosi 0,39 ha, a działka rolna K wynosi 0,32 ha; natomiast w trakcie kontroli dokonano nieprawidłowego pomiaru, zaniżając wielkość działek rolnych. E. B. podniósł, iż kontrolujący nie posiadali fachowej wiedzy, a kontrola została przeprowadzona niedokładnie i nierzetelnie. W treści skargi wskazano także na sprzeczność informacji dotyczących uzupełniających płatności obszarowych do powierzchni grupy upraw podstawowych – zawartych w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Mianowicie organ I instancji zalicza do płatności uzupełniających działki rolne G1, I1 i D1, które zostały wykluczone z płatności uzupełniających. Natomiast organ odwoławczy z płatności uzupełniających wykluczył działki rolne G i K. Ponadto powierzchnia deklarowana do uzupełniającej płatności obszarowej wynosi 1,30 ha, natomiast organy stwierdzają powierzchnię 0,92 ha, której skarżący nie może się doliczyć. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych wynika, iż we wniosku z dnia 31 marca 2008r. (k. 1) E. B. zadeklarował użytkowanie 12 działek rolnych głównych, oznaczonych literami od A do L, o łącznej powierzchni 4,05 ha. Wskazując na poszczególne działki wnioskodawca domagał się przyznania na rok 2008r. pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)". Z tego też względu w odniesieniu do przedmiotowego wniosku zastosowanie znajduje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 68, poz. 448 ze zm.), rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006, str. 74), rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie, specjalne rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a wymienionego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, ze zm.). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.). Z dyspozycji tego przepisu wynika, iż do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (13 marca 2009r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. W dniu 28 sierpnia 2008r. pracownicy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego przeprowadzili w gospodarstwie rolnym E. B. kontrolę, która w zestawieniu z danymi zawartymi we wniosku o przyznanie płatności wykazała następujące nieprawidłowości: 1. dla działki rolnej głównej B o powierzchni deklarowanej 0,51 ha stwierdzono powierzchnię 0,40 ha, 2. dla działki rolnej głównej D o powierzchni deklarowanej 0,10 ha stwierdzono powierzchnię 0,15 ha, 4. dla działki rolnej głównej F o powierzchni deklarowanej 0,78 ha stwierdzono powierzchnię 0,67 ha, 6. dla działki rolnej głównej G o powierzchni deklarowanej 0,15 ha stwierdzono powierzchnię 0,10 ha, 8. dla działki rolnej głównej I o powierzchni deklarowanej 0,39 ha, stwierdzono powierzchnię 0,31 ha, 10. dla działki rolnej głównej K o powierzchni deklarowanej 0,32 ha, stwierdzono powierzchnię 0,26 ha. Tym samym powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności obszarowej ONW wyniosła 3,69 ha – zamiast zadeklarowanej we wniosku 4,05 ha. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących dokładności i rzetelności przeprowadzonych w trakcie kontroli pomiarów gruntów użytkowanych rolniczo wskazać trzeba, iż nie znajdują one potwierdzenia w aktach sprawy. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęły bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. (art. 21 ustawy z 7 marca 2007r.). Jak wynika z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładnością wymaganej przy pomiarach wynikających z przepisów krajowych. Podkreślenia wymaga, iż przeprowadzane czynności kontrolne w terenie mają na celu stwierdzenie rzeczywistej powierzchni użytkowanej rolniczo. Nie można przy tym utożsamiać powierzchni działki ewidencyjnej z powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo, stwierdzoną w rezultacie kontroli. Są to bowiem zupełnie odrębne pojęcia, służące odmiennym celom. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, o zakwalifikowaniu gruntu do danej płatności przesądza aktualne jego wykorzystywanie, nie zaś rolnicze przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. Okoliczność, iż faktyczna powierzchnia użytkowanych działek rolnych była niższa od deklarowanej we wniosku potwierdzają załączone do protokołu z kontroli mapy z naniesionymi szkicami upraw, jak również dane zapisane na płycie CD oraz dane z odbiornika GPS. Zebrany materiał dowodowy w jednoznaczny sposób potwierdza dokonanie prawidłowych pomiarów na działkach rolnych wskazanych w załącznikach graficznych do wniosku, jak również okoliczność, iż w trakcie kontroli zmierzono całą działkę rolną B, obejmującą uprawy ziemniaków i truskawek, nie zaś jedynie ziemniaki – jak twierdzi skarżący. Wskazania wymaga, iż kontrolę przeprowadzili pracownicy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego – podmiotu spełniającego wymogi § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r. nr 57, poz. 383 ze zm.). Jednocześnie z art. 30 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 7 marca 2007r. wynika, iż uprawniona do przeprowadzenia kontroli jednostka organizacyjna dysponuje odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi przytoczyć trzeba stanowisko NSA w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 492/07, LEX nr 469736, zgodnie z którym o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone – wyspecjalizowane i bezstronne podmioty. Z tego też względu dowodom z protokołu kontroli należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności – szczególnie przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta. Wskazać przy tym należy, iż E. B. uczestniczył w czynnościach kontrolnych, a kopia raportu z kontroli została mu doręczona w dniu 8 września 2008r. Tym samym skarżący miał zapewnioną możliwość zapoznania się z wynikami kontroli oraz wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń. Jak wynika bowiem z art. 31 ust. 8 w/w ustawy z dnia 7 marca 2007r. w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Znamiennym pozostaje, iż E. B. nie zgłosił niezwłocznie jakichkolwiek zastrzeżeń co do wyników kontroli, przy jednoczesnym braku przedstawienia dowodów podważających ustalenia dokonane w toku kontroli. Zgodnie z art. 21 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 7 marca 2007r. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mając na uwadze, iż organy administracji publicznej, w oparciu o protokół z przeprowadzonej kontroli gospodarstwa rolnego E. B., prawidłowo ustaliły zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, należy przejść do oceny zgodności zakwestionowanej decyzji z przepisami prawa materialnego. Stosownie do art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego. Jak wynika natomiast z art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obszar zatwierdzony oznacza obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy. Zgodnie z art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu, wykryte zostanie dla grupy płatności (poszczególnej strefy ONW), iż ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 3%, ale nie więcej niż 30% zatwierdzonego obszaru, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Mając na uwadze, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku do płatności ONW (4,05 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli (3,69 ha) wynosi 0,36 ha – a zatem 9,76% powierzchni zatwierdzonej – stwierdzić trzeba, iż organ I instancji prawidłowo przyznał E. B. płatność ONW na rok 2008 w wysokości 784,08 zł. Zgodnie bowiem z cyt. przepisami płatność przysługująca do rzeczywistej powierzchni upraw (3,69 ha) – 974,16 zł (3,69 ha x 264 zł/ha), pomniejszona o dwukrotność wykrytego zawyżenia – 190,08 zł (2 x 0,36 ha = 0,72 ha, 0,72 ha x 264 zł/ha), wynosi 784,08 zł. Nadmienić trzeba, iż stawka ONW – strefa ze specyficznymi utrudnieniami wynosi 264,00 zł/ha. Zarzuty strony odnośnie sprzeczności informacji dotyczących uzupełniających płatności obszarowych do powierzchni grupy upraw podstawowych, mających wynikać z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Wydane w niniejszej sprawie decyzje dotyczą bowiem pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" i nie zawierają kwestionowanych przez stronę twierdzeń odnoszących się do uzupełniających płatności obszarowych. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż na działce C "nigdy nie był postawiony żaden budynek" wskazać trzeba, iż w toku kontroli ustalono, że zburzony budynek usytuowany był na działce oznaczonej symbolem DKR @1, a obecnie stwierdzono na tej działce łąkę (str. 3A-1 raportu z kontroli), która nie została zgłoszona do żadnego z programów pomocowych. Okoliczność ta nie mogła mieć zatem jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.