II SA/Ke 552/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu J. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 września 2025 r. znak: SKO.PW-61/2779/42/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala sprzeciw; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego M. P.-M. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z 23.09.2025 r. znak: SKO.PW-61/2779/42/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. A. (dalej "strona") od decyzji Burmistrza Ćmielowa z 26.05.2025 r. znak: Oś.6331.5.2024 o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie na działce nr A, w wyniku działań przeprowadzonych na działce nr B [...], której właścicielami są J. i J. W., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO, uzasadniając wydanie ww. decyzji, szczegółowo opisało przebieg niniejszego postępowania, odnosząc się również do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 16.03.2022 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ke 2/22, którym m.in. zobowiązano organ I instancji do przeprowadzenia postępowania z wniosku J. A. dotyczącego naruszenia stosunków wodnych na gruncie sąsiednim ze szkodą dla jej posesji. Organ odwoławczy, analizując prowadzone dotychczas w tym zakresie postępowanie stwierdził, że Burmistrz Ćmielowa: - nie wyjaśnił, w jaki sposób kształtowały się stosunki wodne w obrębie działki nr B przed ewentualnymi zmianami, na które wskazywał pełnomocnik strony podczas oględzin, jak również w obrębie działki skarżącej nr A; - nie ustalił precyzyjnie kierunku spływu wód w obecnym stanie zagospodarowania działki J. i J. W., jak i w stanie pierwotnym; - nie udokumentował w aktach sprawy, chociażby poprzez wypisy z ewidencji gruntów na użytek służbowy, kręgu stron postępowania; - wadliwe orzekł w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego prowadzonego postępowania – wbrew treści art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20.07.2017r. Prawo wodne. W rezultacie, z uwagi na wydanie decyzji z 26.05.2025 r. z naruszeniem przepisów postępowania, a także wobec tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, SKO podjęło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powyższe rozstrzygnięcie kasacyjne, wskazując również na potrzebę powołania biegłego specjalisty z zakresu hydrologii, który winien ustalić czy zmiany w obrębie działki nr B wpływają szkodliwe na grunt strony. Ponadto, biegły winien odnieść się do kwestii przepustu pod drogą. Ubocznie organ II instancji wskazał, że nawet legalnie wybudowane budowle, urządzenia itp. mogą powodować zakłócenie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. W sprzeciwie, skierowanym na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, strona zarzuciła, że pomimo dokonanej odbudowy – raz na 31 lat – jej posesja jest nadal zalewana, wskazując na brak muru oporowego przy ogrodzeniu, konieczność zapewnienia drożności przepustu oraz nasypanie ziemi bez jej zgody i z naruszeniem regulacji dotyczących odpadów, końcowo domagając się ustanowienia w sprawie biegłego hydrologa. W pismach z 29.12.2025 r. i 13.01.2026 r. pełnomocnik skarżącej, ustanowiony z urzędu, potwierdził, że skarżąca wniosła w niniejszej sprawie sprzeciw, wnosząc jednocześnie o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego i oświadczając, że koszty nie zostały dotychczas w żadnej części uregulowane. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. W art. 32 p.p.s.a. stanowi się, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 7.06.2018 r., sygn. II OSK 1319/18, wyrok NSA z 18.12.2020r., sygn. I OSK 2384/20, wyrok WSA w Krakowie z 22.12.2020 r., sygn. II SA/Kr 1196/20, CBOSA). Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w sprawie zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu, determinowany także ograniczonym kręgiem podmiotów, które biorą udział w takim postępowaniu, nie pozwalał na badanie i weryfikację, a w szczególności wiążące wypowiadanie się co do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Kontrola Sądu nie może bowiem obejmować formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym (w tym m.in. tych, które wniosły odwołanie – jak w niniejszym przypadku) oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotną kwestią jest zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do uchylenia przez SKO decyzji Burmistrza Ćmielowa o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie na należącej do skarżącej działce nr A (w wyniku działań przeprowadzonych na sąsiedniej działce nr B) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z tak podjętym rozstrzygnięciem nie zgadza się skarżąca, konsekwentnie wskazując na naruszenie stosunków na gruncie ze szkodą dla jej działki. Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, że do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie doszło po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z 16.03.2022 r. o sygn. akt II SAB/Ke 2/22, co do którego skarga kasacyjna Burmistrza Ćmielowa została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.05.2024 r. o sygn. akt III OSK 1699/22. Mianowicie, na podstawie pkt I ww. orzeczenia z 16.03.2022 r. Burmistrz Ćmielowa został m.in. zobowiązany do rozpoznania wniosku J. A. z 9.07.2018 r. w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie, tj. na działce nr A [...], w wyniku działań przeprowadzonych na działce nr B [...], jedn. ewid. [...]- obszar wiejski). Zdaniem Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy zostały spełnione wymogi do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, w której zakwestionowano prawidłowość postępowania, prowadzonego przez organ I instancji głównie w oparciu o oględziny z 13.12.2024r. Ustalono wówczas, że po południowej stronie od wjazdu na teren sąsiedniego gospodarstwa znajduje się hala na płody rolne o szerokości ok. 45,5 m i głębokości ok. 17,5 m Teren wokół hali jest utwardzony nawierzchnią betonową. Pomiędzy opisaną wyżej halą a działką nr A znajduje się kanalizacja deszczowa, która odprowadza wody opadowe z dachu hali oraz terenów przyległych. W pasie za halą a granicą nieruchomości sąsiedniej wybudowane są dwie studzienki kanalizacyjne jako element opisanej wyżej kanalizacji deszczowej. Teren granicy z działką nr A ogrodzony jest murem z pełnych płyt betonowych. Z tych względów Burmistrz Ćmielowa nie podzielił twierdzeń strony dotyczących spływu wód opadowych z hali oraz terenów wokół niej na jej nieruchomość, dodatkowo wskazując, że z danych ewidencji gruntów wynika, iż część ww. kanalizacji deszczowej jest zinwentaryzowana geodezyjnie, a działka nr A położona jest na tej samej wysokości co działka sąsiednia. Z kolei usypany wał ziemi znajdujący się na wybetonowanym placu o wysokości ok. 2 m i szerokości ok. 10 m , znajdujący się za drugą halą, nie stanowi – zdaniem organu – podstawy do stwierdzenia o naruszeniu stanu wody na gruncie, gdyż usypana ziemia stanowi kolejną przeszkodę, aby woda spływała na grunt sąsiedni. Oględziny południowej części działki nie wykazały śladów lub pozostałości po spływających z pól wód opadowych ani istnienia wału i rowu od południowej strony. Odnosząc się do kwestii istnienia przepustu pod drogą gminną ustalono, że jego odległość od zabudowań na działce nr A wynosi ok. 100 m, a ukształtowanie terenu nie ma wpływu na ewentualny napływ wód opadowych na nieruchomość strony. Mając na uwadze powyższe, Burmistrz Ćmielowa, umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie na działce nr A, stwierdził, że: - w toku prowadzonego postępowania nie wykazano, aby właściciele działki nr B zmienili kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych lub kierunek odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz aby odprowadzał wody oraz wprowadzał ścieki na grunty sąsiednie; - strona nie wykazała, aby poniosła szkodę w związku z napływem wód opadowych. W tym kontekście w całości należy podzielić szczegółowo uzasadnione stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Burmistrz Ćmielowa, pomimo wyrażonych przez pełnomocnika strony podczas oględzin zastrzeżeń co do: - powstania utwardzenia w postaci asfaltu od strony hali znajdującej się po południowej stronie od wjazdu na działce nr B (mającego powodować spływ wód opadowych na działkę strony), - poprzednio istniejącego na ww. działce wału i rowu (następnie zasypanego), zabezpieczającego przed spływem wody z pola nie wyjaśnił, w jaki sposób kształtowały się stosunki wodne w obrębie działek nr B i A przed tymi, ewentualnymi zmianami, na które wskazywał pełnomocnik strony podczas oględzin, jak również w obrębie działki skarżącej. Jak trafnie ponadto zauważyło SKO, organ I instancji nie ustalił precyzyjnie kierunku spływu wód zarówno w obecnym stanie zagospodarowania działki sąsiedniej, jak i w stanie pierwotnym – jako że brak jest w aktach jakichkolwiek map obrazujących rzędne terenu przed i po wykonaniu poszczególnych prac w obrębie działki B, z naniesieniem kierunków spływu. Brak również map z naniesieniami poszczególnych budynków na ww. działkach, utwardzeń itp. oraz informacji, gdzie znajduje się przepust odprowadzający pod drogą wodę z działki nr B i czy faktycznie brak jego drożności doprowadza do zalewania nieruchomości skarżącej. W aktach sprawy nie ma także wypisów z ewidencji gruntów, dokumentujących krąg stron niniejszego postępowania. Końcowo SKO zwróciło uwagę, że w sprawie wadliwie rozstrzygnięto w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego prowadzonego postępowania – w sytuacji, gdy – jak wynika z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r. poz. 960) – organ winien nałożyć bądź odmówić nałożenia obowiązków. Organ odwoławczy, odnosząc się do przesłanek, których spełnienie niezbędne jest do wydania prawidłowej decyzji z art. 234 ust. 3 ww. ustawy, trafnie wskazało na potrzebę powołania biegłego specjalisty z zakresu hydrologii – który powinien ustalić czy zmiany w obrębie działki nr B wpływają szkodliwe na grunt skarżącej oraz odnieść się do wskazywanej przez stronę kwestii przepustu pod drogą. Tak wyrażone stanowisko organu odwoławczego należy ocenić jako zgodne z ugruntowanym orzecznictwem, w którym podkreśla się, że zastosowanie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2025 r. o sygn. akt III OSK 1416/24, LEX nr 3981444). Omówione powyżej nieprawidłowości, znajdujące potwierdzenie w aktach administracyjnych – do jakich niewątpliwie doszło w postępowaniu w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie prowadzonym przez Burmistrza Ćmielowa – nie mogły zostać sanowane przez organ odwoławczy, w szczególności przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. W tej sytuacji organ I instancji zobligowany jest do ponownego przeprowadzenia – w sposób kompleksowy – postępowania. Przyjęcie przeciwnego założenia godziłoby w fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 14.07.2017 r. V SA/Wa 978/17, LEX nr 2342574, CBOSA). W związku z tym, zastosowanie przez SKO normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji z nieodpowiadającym obowiązującemu stanowi prawnemu rozstrzygnięciem o umorzeniu tego postępowania i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało uznać za prawidłowe. W tym zakresie naruszenia przez SKO przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie wykazała strona wnosząca sprzeciw. Należy jednocześnie zauważyć, że kwestionowana decyzja nie przesądza o kierunku merytorycznego sposobu załatwienia sprawy, a wskazując na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, uwzględnia jeden z postulatów zgłaszanych przez skarżącą. Końcowo, przypomnieć trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw. Skoro podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. O wynagrodzeniu radcy prawnego, świadczącego stronie pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku – na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2024 r. poz. 764).