II SA/Ke 553/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r., w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowieniem z [...], po rozpoznaniu wniosku S.G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 61a § 1 oraz art. 123 § 1 kpa, utrzymał w mocy postanowienie z [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 276, z 2019 r. poz. 752.), dalej ustawa o kombatantach. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] orzeczono o odmowie przyznania S.G. uprawnień przewidzianych w powołanej wyżej ustawie. Strona nie skorzystała z przysługującego prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast 17 maja 2019 r. wpłynął kolejny wniosek strony z 16 maja 2019 r. dotyczący przyznania uprawnień wdowy po kombatancie. Cytując treść art. 61a § 1 kpa, organ podniósł, że w niniejszej sprawie rozpoznał już wniosek strony w powyższym przedmiocie i w tym stanie rzeczy postanowieniem z [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie S.G. wskazała, że w roku 1999, faktycznie nie składała wniosku o uchylenie decyzji odmawiającej jej przyznania uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, w trybie art. 154 kpa, gdyż nie miała świadomości istnienia takiej decyzji. Dalej podniosła, że mąż uzyskał status kombatanta w 1987 r. i do jego śmierci w 1998 r., Urząd nie prowadził z nim korespondencji, co oznacza zdaniem skarżącej, że nie znaleziono podstaw do pozbawienia go uprawnień kombatanta. Autorka skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji: bezprawne pośmiertne pozbawienie uprawnień kombatanckich jej męża i na tej podstawie odebranie uprawnień również wdowie po nim wyrażone w decyzji z roku 1999; instrumentalne stosowanie przepisów kpa w postanowieniu z [...]; oraz niezachowanie trybu i procedur kpa polegających na tym, że w trakcie składnia pierwszego wniosku o przyznanie przedmiotowych uprawnień, a także w trakcie rozpatrywania kolejnego wniosku, dostała od urzędników ustnie kilka rad, podczas gdy powinny być one wyrażone w formie wezwania do uzupełnienia wniosku. Kończąc autorka skargi stwierdziła, że organ nie ma żadnych uprawnień weryfikacji w stosunku do wdowy po kombatancie, a w szczególności jej uprawnień kombatanckich. Cały bowiem rozdział 7 przepisów przejściowych i końcowych dotyczy kombatantów, a nie wdów po nich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 16 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej, domagając się uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia albo podjęcia przez Sąd merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 61a § 1 kpa polegające na uznanie, że wszystkie okoliczności sprawy z [...], zakończonej umorzeniem postępowania a przedmiotową sprawą nie są odmienne i wnioskodawczyni domaga się powtórzenia postępowania podczas, gdy w tej sprawie stan prawny w czasie od pierwszego wniosku się istotnie zmienił; - art. 7 kpa i 9 kpa w związku z art. 77 kpa i art. 107 §1-3 kpa polegające na niewyczerpującym i niekompletnym wyjaśnieniu przesłanek podjęcia zaskarżonego postanowienia, co jest sprzeczne z obowiązkiem organów dążenia do prawdy obiektywnej i odpowiedniego i czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy organ powinien uzasadnić swoją decyzję w sposób jasny i klarowny, tak aby przeciętny odbiorca tekstu mógł zrozumieć jego treść. W uzasadnieniu autor pisma stwierdził, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi, że nie można pozbawić praw słusznie nabytych. Wdowa po żołnierzu na podstawie ustawy ma takie prawo i organ powinien je zrealizować. Ponadto wnoszący pismo wskazał, że z uzasadnienia postanowienia wynika, że przesłanką postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było przyjęcie, że żądanie wnioskodawcy dotyczy sprawy rozstrzygniętej (res iudicata). Zaznaczył, że przesłanki tożsamości dwóch postępowań administracyjnych nie zostały wypełnione. Stan prawny się znacznie zmienił, gdyż ustawa, na podstawie której wydano decyzję w 1999 r. nie jest tą samą ustawą, bo wprowadzono w niej nowe zasady, także te o uprawnieniach wdów. Nie ma także stosunku tożsamości podmiotowej, gdyż organem oznaczonym w decyzji z 1999 r. był "Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych" a postanowienie z 2019 r. zostało wydane przez "Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych". Nie ma więc tożsamości organów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczona regulacja przewiduje dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wśród nich wymienia się sytuację, gdy w tej samej sprawie zapadło jest rozstrzygnięcie (powaga rzeczy osądzonej). Warunkiem koniecznym pozwalającym na wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie wniosku S.G. z dnia 17 maja 2019 r. organ II instancji wskazał fakt, że w tej samej sprawie organ przeprowadził już postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...], którą odmówiono przyznania tej samej stronie uprawnień przewidzianych w ustawie o kombatantach, tj. uprawnień wdowy po kombatancie. Z taką oceną należy się zgodzić. Analiza sprawy zakończonej ostateczną decyzją wydaną w dniu [...] z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 22 ust. 2 i art. 20 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz sprawy, której wszczęcie wnioskowała S.G. pismem z dnia 17 maja 2019 r. prowadzi do wniosku, że obie te sprawy spełniają kryteria tożsamości, gdyż: występują w nich te same podmioty, dotyczą ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a ponadto nie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego. Odnośnie tożsamości podmiotowej należy wyjaśnić, że mimo zmiany określenia centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach kombatantów oraz osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego, do jakiej doszło z dniem 18 maja 2014 r. w związku z wejściem w życie ustawa z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2014.496), nie można mieć wątpliwości co do tożsamości podmiotowej organu, który wydał decyzję z [...] z tym, który rozstrzygał niniejszą sprawę. Zmiana określenia organu z Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wynikła bowiem jedynie z potrzeby dostosowania dotychczasowej - nieprawidłowej w świetle nauki prawa administracyjnego - nazwy podmiotu właściwego do spraw kombatantów, do występującej w systemie prawa nomenklatury określającej osoby kierujące urzędami centralnymi i nadania prawidłowego statusu organowi administracji rządowej (por. uzasadnienie projektu przywołanej wyżej ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o kombatantach dostępne w serwisie LEX pod adresem internetowym: https://sip.lex.pl/#/act-project/101884329/1/zm-ustawa-o-kombatantach-oraz-niektorych-osobach-bedacych-ofiarami-represji-wojennych-i-okresu...?cm=RELATIONS). Wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżącego więc, zarówno decyzję z [...], jak i obecnie zaskarżone postanowienie wydał ten sam centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach kombatantów oraz osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Nie może być też wątpliwości co do tożsamości przedmiotowej obu spraw. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, mimo kilkokrotnej nowelizacji ustawy o kombatantach, regulacja dotycząca uprawnień wdowy po kombatancie nie uległa istotnej zmianie. W szczególności będące materialnoprawną podstawą odmowy przyznania S.G. w decyzji z [...] uprawnień wdowy po kombatancie przepisy art. 20 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, nie uległy żadnej zmianie (art. 25 ust. 2 pkt 2), albo zmiana ta nie dotyczyła sytuacji prawnej skarżącej (dyspozycja art. 20 ust. 3 została z dniem 1 października 2001 r. rozciągnięta również na osoby pobierające uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne). Natomiast zmiana, jakiej z dniem 10 maja 2019 r. uległ art. 22 ust. 2 ustawy o kombatantach polegała na dodaniu obok zaświadczeń potwierdzających uprawnienia osób, o których mowa w art. 20 ust. 3, wydawanych w trybie, o którym mowa w art. 22 ust. 1, również decyzji, co było powszechną praktyką w sytuacji odmowy przyznawania uprawnień wdowy po kombatancie również wcześniej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., II OSK 1669/12, WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2004 r., II SA/Gd 3825/01, WSA w Łodzi z dnia 23 marca 2016 r., II SA/Łd 83/16). Dalsza zmiana brzmienia art. 22 ust. 2 ustawy o kombatantach wprowadzona z dniem 10 maja 2019 r., dotyczyła braku po stronie wdów i wdowców pozostałych po osobach posiadających w chwili śmierci uprawnienia kombatanckie, obowiązku przedkładania wraz wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej uprawnienia, dowodów potwierdzających prowadzenie działalności kombatanckiej lub doznane represje przez osobę zmarłą. Takie zapisy nie zmieniają jednak ugruntowanego w orzecznictwie sądowym poglądu, że uprawnienia wdowy po kombatancie, określone w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach, nie mają pierwotnego charakteru. Należą one do kategorii uprawnień pochodnych, uzależnionych od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi. Z istoty praw pochodnych wynika natomiast, że nie mogą one istnieć bez istnienia uprawnień pierwotnych, a ich zachowanie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył. Z tego powodu dla ustalenia uprawnień pochodnych wdowy po kombatancie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy uprawnienia kombatanckie przysługiwałyby nadal żyjącemu kombatantowi, czy też istniejący stan faktyczny uzasadniałby ich negatywną weryfikację. Stwierdzenie, że zmarły kombatant winien być pozbawiony uprawnień kombatanckich uniemożliwia przyznanie uprawnień wdowie po kombatancie (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 222/13 - Lex nr 1504644, Gdańsku z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 501/11 - Lex nr 966340, Łodzi z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 971/10 - Lex nr 755999, Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 351/15 - dostępny na stronie internetowej pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1832/09 - Lex nr 746822, 6 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 290/00 - Lex nr 81359, 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 905/05 - Lex nr 266355 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 14 marca 2002 r. sygn. akt III RN 107/01 - Lex nr 564034, 27 marca 2002 r. sygn. akt III RN 188/01 - Lex nr 564054, 11 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 57/02 - OSNP 2004/2/24). Takie właśnie ustalenie, tj. że zmarły mąż skarżącej W.G. otrzymał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby w Milicji Obywatelskiej, co w myśl nie zmienionego od 31 lipca 1997 r. brzmienia art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach było i jest podstawą pozbawienia uprawnień kombatanckich, było również podstawą odmowy przyznania wnioskowanych uprawnień wdowie po kombatancie - skarżącej S.G. w decyzji z [...], co w dalszym ciągu, również na gruncie nowego brzmienia art. 22 ust. 2 ustawy o kombatantach jest aktualne. Dlatego należało przyjąć, że stan prawny istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy był tożsamy zarówno w dacie wydawania ostatecznej decyzji z [...], jak i w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia. Ponieważ również istotny dla rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od 1999 roku, zasadnie Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał tożsamość sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem oraz sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...]. W konsekwencji organ zasadnie, na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania. Należy na koniec zauważyć, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., I OSK 1926/17). Oznacza to, że ani organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę, ani też sąd administracyjny rozstrzygający skargę na zapadłe w takiej sprawie postanowienie, nie mieli możliwości oceny merytorycznej trafności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...]. Wbrew przy tym zarzutom skargi, jednoznacznego wniosku S.G. z dnia 17 maja 2019 r. złożonego na stosownym druku, nie można było potraktować jako wniosku o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do podważenia wspomnianej wyżej ostatecznej decyzji z [...]. Takiej oceny tego wniosku nie mógł zmienić wniosek S.G. z 31 maja 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, błędnie nazwany zażaleniem na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie S.G. uprawnień wdowy po kombatancie (por. art. 127 § 3 w zw. z art. 144 kpa). Pismo to bowiem w jego tytule i wstępnej części dotyczy i kwestionuje postanowienie organu z [...]. Również w uzasadnieniu tego pisma brak jest twierdzeń dotyczących wadliwego zakwalifikowania wniosku strony z 17 maja 2019 r. W tej sytuacji zawarte w uzasadnieniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenia dotyczące wydania decyzji z [...] "z rażącym naruszeniem prawa, a nawet sprzecznie z prawem" oraz oczekiwanie jej "natychmiastowego uchylenia ze wszystkimi tego skutkami" i "pozytywnego rozpatrzenia wniosku i tego sprzed lat i obecnego", zasadnie zostało potraktowane jako część uzasadnienia wniosku strony, którego żądanie jasno wynikało z jego wstępnej części. Należy dodać, że odmowa wszczęcia postępowania orzeczona w niniejszej sprawie nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...], jeżeli taka wola zostanie wyraźnie wyrażona przez stronę. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.