II SA/Ke 554/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.),, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego T. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym VAT 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nakładającą na Z. i J S.- jako inwestorów samowolnie wykonanej przebudowy dachu na istniejącym budynku mieszkalnym usytuowanym w S. na działce ozn. nr 1308 bez uprzedniego wymaganego prawem pozwolenia na budowę – obowiązek wykonania następujących robót budowlanych: 1/ dodatkowego stężenia dwóch dźwigarów w części środkowej więźby dachowej kleszczami o wymiarach 7/14 cm, 2/ na istniejącym kominie osadzenie nasadki kominowej długiej w celu zwiększenia rzędnej wylotu kanału ponad 30 cm nad kalenicę dachu, 3/ zabezpieczenia elementów drewnianych dachu środkami ognioochronnymi oraz przeciw grzybom i owadom, natomiast przy przewodzie kominowym zastosować wkładkę niepalną przy elementach drewnianych, 4/ w celu zwiększenia odporności ogniowej ściany wykonanej w części tzw. strychu od strony sąsiedniego bliźniaczego budynku, nakleić płytę GKF gr. 15 mm typu "grubas", 5/ właściwą obróbkę wiatrową dachu oraz zabezpieczenia więźby dachowej – zgodnie z wytycznymi zawartymi w orzeczeniu technicznym opracowanym przez mgr inż. E. P., z określeniem, że termin wykonania tych obowiązków ustala na dzień 31.03.2005r. i w tym terminie należy przedłożyć ocenę techniczną o zgodności wykonanych robót nakazanych decyzją. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że na wniosek Z. i J. S. Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce przy ul. M. C. S. w S., a po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez U. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało ją w mocy. W związku z wniesieniem przez U. S., skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję SKO, Starosta rozpatrując wniosek Z. i J. S. o wydanie pozwolenia na przebudowę dachu postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu rozpatrzenia skargi. Skarga U. S. została oddalona i Starosta postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie, po czym zobowiązał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę dachu, o przedłożenie zgody U. S. - właścicielki I segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z budynkiem wnioskodawców na dokonanie podziału rynien, dachu i rur spustowych, wspólnych dla I i II segmentu zabudowy bliźniaczej. Wymaganej zgody wnioskodawcy nie dostarczyli, w związku z czym Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę dachu. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców od tej decyzji Wojewoda utrzymał ją w mocy. W związku z powyższym Wnioskodawcy wystąpili do Sądu Rejonowego w S. o wydanie zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną to znaczy na wykonanie przebudowy dachu w budynku w zabudowie bliźniaczej dokonującej podziału konstrukcji dachowej i więźby z pokryciem, podziału rynien i rur spustowych. W następstwie tego wystąpienia U. S. z kolei wystąpiła do Sądu Rejonowego w S. z powództwem przeciwko Z. i J. S. o wydanie nieruchomości, stwierdzając, że należy do niej pas gruntu szerokości 0,5 m stanowiący część jej działki nr 1309 znajdujący się w bezprawnym władaniu Z. i J. S. Wobec powyższego Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia 28.02.2003r. sygn. akt I Ns 499/01 zawiesił postępowanie w sprawie wniosku Z. i J. S. do czasu zakończenia postępowania dotyczącego spornego pasa gruntu. Pismem z dnia 11.06.2004r. U. S. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., że Z. i J. S. samowolnie dokonali przebudowy dachu. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 15.06.2004r. dokonał oględzin na przedmiotowej działce. W ich wyniku stwierdzono, że inwestorzy w dniach 11 i 12 czerwca 2004r. przystąpili do wykonywania przebudowy dachu na budynku mieszkalnym bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ramach przebudowy inwestorzy wymienili więźbę dachową i pokrycie oraz nadbudowali ściany szczytowe i dwa kominy. W dniu oględzin konstrukcja dachu oraz pokrycie dachowe z blachy zostało wykonane, a brak jest wykończenia okapów. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wstrzymał prowadzenie robot budowlanych. Następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek opracowania i przedłożenia dokumentacji technicznej, z jednoczesnym określeniem, że dokumentację należy opracować w 4-ch egzemplarzach i przedłożyć w terminie do 31 października 2004r. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a nie wykonanie powyższego obowiązku w określonym terminie stanowić będzie podstawę do wydania decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W wyniku odwołania U. S. od powyższej decyzji organ II instancji decyzją z [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której nałożono na Z. i J. S. obowiązek opracowania i przedłożenia projektu ukończenia samowolnie rozpoczętych robót budowlanych związanych z przebudową dachu w budynku mieszkalnym opracowanego na bazie inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej powykonawczej oraz przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w tym zakresie orzekł o braku podstaw do nakładania takiego obowiązku, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Inwestorzy przedłożyli w dniu 26.10.2004r. wymagane dokumenty, w związku z czym organ I instancji decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego nakazał inwestorom wykonanie do 31.03.2005r. szczegółowo wymienionych w niej robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji wniosła U. S. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy podniósł, że decyzja ta jest prawidłowa i doprowadzi samowolnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z przepisami i sztuką budowlaną. Odnosząc się do zarzutów U. S. dotyczących naruszenia i uszkodzenia własności stwierdził, że kwestie te nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądami powszechnymi. To samo odnosi się również do spraw związanych z zabezpieczeniem nieruchomości. Odnośnie zarzutu skarżącej, że przyklejenie płyt GKF gr. 15 mm typu "grubas" wiąże się z wykonywaniem prac budowlanych od strony jej budynku, stwierdził, że jak wynika z dokumentacji technicznej w/w roboty należy wykonać od strony wewnętrznej, tzn. od strony działki inwestorów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła U. S., wnosząc o zawieszenie postępowania z urzędu przez organ II instancji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, jak również na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody z dnia [...] Znak [...], na podstawie opinii biegłego z lutego br. w sprawie I C.148/02 (w aktach Sądu Rejonowego S.), i na podstawie uzasadnienia wyroku NSA Sygn. akt II SA/Kr 1145/99, że "inwestor musi się wykazać nieruchomością na cele budowlane". Ponadto skarżąca wniosła o eksmisję inwestorów z jej budynku na koszt Państwa w trybie administracyjnym na podstawie przytoczonych akt sprawy. W uzasadnieniu skargi U. S. podnosi sprawę wydanej przez Wojewodę decyzji z dnia [...] Znak [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. i J. S. pozwolenia na przebudowę dachu, podczas gdy, w jej ocenie, organ I instancji wydając decyzję z dnia[..] Znak: [...], zmierza do zalegalizowania samowoli budowlanej na cudzym budynku. Organ I instancji podczas kontroli "ukrył" fakt uszkodzenia jej dachu, konstrukcji i rynien budynku. Podnosi, że wykonane roboty naruszają jej własność, jak również, iż wykonana nadbudowa zagraża bezpieczeństwu obydwu budynków w sensie technicznym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006r. pełnomocnik skarżącej popierając skargę oświadczył, że "roboty określone decyzją kwalifikują się do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, dlatego powinien być wydany nakaz rozbiórki". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja / lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy p.p.s.a. Tym samym wbrew zarzutom skargi, kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Istotnym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie czy organy orzekające dokonały prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w warunkach samowoli, a następnie w kontekście tych ustaleń, rozważenie możliwości bądź braku możliwości legalizacji tych robót we właściwym trybie. Zaskarżoną decyzją, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, nałożono na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, przy czym nie jest sporne, iż roboty budowlane zrealizowane przez inwestorów zostały wykonane w warunkach samowoli. Należy podzielić stanowisko organów, że wykonane roboty budowlane związane z przebudową dachu należy zakwalifikować do robót budowlanych innych niż budowa w rozumieniu art. 3 pkt. 6. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego pod pojęciem "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Można zatem stwierdzić, iż w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana- obiekt budowlany lub jego część. Do 11.07.2003r.- a więc do wejścia w życie ustawy z 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz.718), w skład definicji "budowa" wchodziła również przebudowa. Ustawodawca uznał jednak, że w przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej a ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Przebudowa jest zatem inną formą robót budowlanych niż budowa ( odbudowa, rozbudowa i nadbudowa). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt. 7 ustawy prawo budowlane "roboty budowle to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego." Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, w tym z protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 15.06.2004r. w ramach przebudowy dachu wymieniono więźbę dachową i pokrycie oraz nadbudowano ściany szczytowe i dwa kominy. Roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego (przebudowie dachu istniejącego budynku mieszkalnego) nie mieszczą się w dyspozycji art. 48 prawa budowlanego albowiem nie stanowią " budowy" w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, zarzut iż w rozpoznanej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego jest bezzasadny. Należy wskazać, że w przypadku samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie przepisy art. 50 Prawa budowlanego. Redakcja art. 50 ust. 1 wskazuje na to, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie sytuacje; pierwszą określoną regulacją ust. 1 pkt. 1 tj. samowolne realizowanie robót budowlanych niebędących budową i drugą, określoną regulacjami ust.1 pkt. 2-4 tj. wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób w nim wskazany. Przepisy art. 51 Prawa budowlanego stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 Prawa budowlanego i stanowią podstawę prawną dla organów m.in. do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt. 2). Skoro zatem analiza stanu faktycznego sprawy wykazała, że istnieją podstawy faktyczne i prawne do doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to zasadnie organy orzekające nałożyły na inwestorów obowiązki wykonania określonych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Również pozostałe zarzuty skargi są bezzasadne. Przede wszystkim należy podnieść, że ratio legis przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, ale przed sądem powszechnym. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji, gdy roboty budowlane są wykonane. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego organy orzekają wyłącznie o dopuszczalności robót budowlanych. Obojętna jest zatem okoliczność np. braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonanie wymienionych robót budowlanych ( por. np. wyrok NSA z 13.01.2003r.., IV S.A. 523/01, ONSA 2004r, nr 2 poz. 54, wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2004r, sygn. akt. IV S.A. 3442/02 – Lex nr 156960, wyrok NSA z 11.12.2002r. w sprawie NSA 639/01, Monitor Prawny 2003/4/147 , Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006r. str. 540 i nast.). Mając powyższe na uwadze, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku oparto o § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.), w związku z art. 250 powołanej wyżej ustawy.