II SA/Ke 554/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 roku sprawy ze skargi B. S., P. S. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] Znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania T. S. od wydanej we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty z dnia [...], umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek T. S. w sprawie dotyczącej decyzji Wójta z dnia [...] Znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. B. i T. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami, budynku gospodarczego oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce Nr [...], położonej w miejscowości Z., gmina N. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2 kpa – "uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł, że decyzja Wójta z dnia [...] Znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym tej sprawy, jednakże nie uchylił tej decyzji, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło więcej niż pięć lat. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzja Wójta z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca H. B. i T. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami, budynku gospodarczego oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce Nr [...] stała się ostateczna, ponieważ żadna ze stron nie wniosła odwołania. Wnioskodawca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji – T. S. ma przymiot strony w sprawie, ponieważ jego działka Nr [...] graniczy z działką inwestorów Nr [...]. Podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu, wynikającego z art. 148 § 1 i 2 kpa, a żądanie wznowienia oparte zostało na przyczynie, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zatem mieści się w katalogu okoliczności wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa. Organ uznał, że zaszły łącznie przesłanki formalne warunkujące wznowienie postępowania i zasadnie Wójt postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...]. Ponieważ w dniu 31 grudnia 2003 r. zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wygasło porozumienie zawarte pomiędzy Starostą a Wójtem o prowadzeniu spraw z zakresu właściwości Starosty jako organu administracji architektoniczno - budowlanej, organem właściwym do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stał się Starosta. Po wznowieniu postępowania Starosta decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji Wójta z dnia [...] ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Działając w trybie odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia 15 czerwca 2007r., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że decyzja Wójta z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ T. S. był wprawdzie adresatem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie oraz adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże w aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru tych pism przez niego. Jednocześnie organ I instancji, wskazując na przepis art. 146 § 1 kpa uznał, że skoro od dnia doręczenia decyzji Wójta z dnia [...] upłynęło siedem lat, to brak jest podstaw prawnych do uchylenia tej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkować musiało umorzeniem postępowania wznowieniowego, jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż T. S. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] i nie otrzymał tej decyzji, tym samym został on pozbawiony praw wynikających z art. 10 § 1 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, oraz art. 127 § 1 kpa, który zapewnia stronom nie zgadzającym się z treścią wydanej decyzji prawo wniesienia odwołania. Organ odwoławczy przyznał, że decyzja Wójta z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa (art. 10 § 1, art. 127 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa), jednakże z uwagi na upływ 7 lat od daty doręczenia stronom tej decyzji, uchylenie jej z przyczyny nie zapewnienia T. S. udziału w postępowaniu nie może nastąpić, w myśl art. 146 § 1 kpa. W związku z powyższym należało skorzystać z dyspozycji przepisu art. 151 § 2 kpa. Umorzenie przez organ I instancji postępowania wznowieniowego z tego powodu, że jest ono bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu, oznaczonego w art. 146 § 1 kpa jest niezgodne z przepisem art. 151 § 2 kpa. Organ odwoławczy wskazał, że z powyższych względów uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia i w tym zakresie orzekł zgodnie z dyspozycją cytowanego przepisu, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody wnieśli B. S., P. S. i A. S. - spadkobiercy T. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzut skargi sprowadza się do wskazania naruszenia "z premedytacją" przez Wójta przepisów art. 146 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 kpa, co pozbawiło ich "rzetelnego i sprawiedliwego postępowania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, iż jeżeli organ administracji działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a., ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W sprawie niniejszej taka sytuacja zaistniała, gdyż organ odwoławczy uznał na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, że należy dokonać zmiany treści rozstrzygnięcia i stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Jednak w zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 sierpnia 2007 r. zawarte zostało jeszcze rozstrzygniecie "w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". O ile z osnowy tej decyzji wynika dokładnie, jaką część decyzji uchylono, to jednak pozostała jej część nie pozwala na prawidłowe odczytanie, w jakim zakresie organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji Porównując bowiem treść decyzji organu I instancji i organu odwoławczego nie można przyjąć, że pozostała po uchyleniu i reformatoryjnym rozstrzygnięciu jeszcze jakaś jej część, którą organ mógł utrzymać w mocy. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej i musi być sformułowane w sposób jednoznaczny, precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), bowiem w tym fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie. Wprawdzie częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, jednak zdaniem Sądu rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Nie można podzielić stanowiska wyrażonego przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dnia 29.XI.2007 r., że w sentencji decyzji organu odwoławczego w trybie art. 138 kpa można utrzymać w mocy "uzasadnienie decyzji organu I instancji". Mając powyższe na uwadze Sąd, nie wypowiadając się merytorycznie w sprawie uznał, że zaskarżona decyzja, która zgodnie z intencją organu odwoławczego miała precyzować rozstrzygnięcie organu I instancji w istocie nie uczyniła zadość temu wymogowi i podlega uchyleniu w całości, gdyż naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa miało charakter istotnego, a w konsekwencji istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy wyda orzeczenie zgodne z treścią art. 138 kpa.