II SA/Ke 556/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi D. Ł. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 21 sierpnia 2025 r., znak: WOA.7722.33.2025 w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz D. Ł. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 556/25 Uzasadnienie Postanowieniem z 21 sierpnia 2025 r., znak: WOA.7722.33.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia D. Ł., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kazimierzy Wielkiej (PINB) z 30 maja 2025 r., znak: PINB.5140.16.2024, którym wstrzymano inwestorowi D. Ł. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych ok. 8,50 x 10,25 m i wysokości ok. 7,50 m znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości M. [...], gm. C., z powodu realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednocześnie informując inwestora, że zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane istnieje możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, w dalszej kolejności o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z 7 listopada 2024 r. PINB wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów dotyczących budowy w obrębie ww. działki nr [...] w M. Inwestor przedłożył kopię decyzji Starosty Kazimierskiego nr 14/2011 z 10 marca 2011 r., znak: BI.7351-14/2011, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w M., kopię zatwierdzonego przez Starostę Kazimierskiego projektu budowlanego pn. Adaptacja projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "Jaworze" wraz z kopią decyzji o warunkach zabudowy i projektem zagospodarowania terenu działki nr [...] w M. Przeprowadzona w dniu 20 maja 2025 r. kontrola wykazała, że na ww. działce wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny trzykondygnacyjny o regularnym kształcie i wymiarach zewnętrznych ok. 8,50 x 10,25 m i wysokości ok. 7,50 m, murowany, wzniesiony w technologii tradycyjnej z dachem dwuspadowym. Na dzień kontroli budynek ten został wykończony, umożliwiający bezpieczne użytkowanie. W toku postępowania na skutek podejrzenia, że kopia decyzji o pozwoleniu na budowę nr 14/2011 z 10 marca 2011 r. powstała w wyniku nielegalnych działań, PINB pismem z 18 listopada 2024 r. zawiadomił Prokuraturę Rejonową w Pińczowie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Pismem z 22 maja 2025 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w M., a następnie, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ("p.bud."), wydał opisane na wstępie postanowienie z 30 maja 2025 r. W zażaleniu D. Ł. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 8 § 1, art. 9 w zw. z art. 123 § 2, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80, art. 7a § 1, art. 107 k.p.a., i przepisów materialnych tj. art. 48 ust. 1 p.bud., art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ II instancji wskazał, że dokument pozwolenia na budowę nr 14/2011 z 10 marca 2011 r., na podstawie którego inwestor zrealizował budowę przedmiotowego budynku powstał najprawdopodobniej w wyniku nielegalnych działań. Według informacji ze Starostwa Powiatowego w Kazimierzy Wielkiej przekazanej w piśmie z 23 lipca 2025 r. dla inwestora D. Ł., oraz na działkę nr [...] w M., nie była wydawana decyzja o pozwoleniu na budowę. Inwestor ten nie dokonywał też zgłoszenia budowy. W obrocie prawnym istnieje decyzja nr 14/2011, ale wydana pod innym znakiem i datą, na inne zamierzenie inwestycyjne i na innego wnioskodawcę. W niniejszej sprawie inwestor nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o terminie rozpoczęcia robót, a następnie o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania budynku. ŚWINB przytoczył brzmienie art. 28 ust. 1 p.bud. oraz art. 48 ust. 1, 3 i 4, art. 48a ust. 3, art. 49d ust. 1 pkt 1, art. 48b ust. 2, art. 49e pkt 1 i stwierdził, że postanowienie PINB z 30 maja 2025 r. zostało wydane zgodnie z prawem. W skardze do tut. Sądu D. Ł. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: I. przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez oparcie się wyłącznie na ustaleniu braku autentycznej decyzji w archiwach urzędu, przy jednoczesnym pominięciu kluczowej dla sprawy okoliczności działania skarżącego w obiektywnie uzasadnionym przeświadczeniu o legalności swoich działań, które to przeświadczenie zostało wywołane przez pracownika organu państwowego; organ nie nadał odpowiedniej wagi faktowi posiadania przez skarżącego sfałszowanego dokumentu, który do złudzenia przypominał autentyczną decyzję administracyjną, nie wyjaśnił przyczyn uznania za pozbawiona mocy prawnej przedmiotowej decyzji, nie zaś tej istniejącej, do której odwołuje się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; 2. art. 8 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie faktu, że skarżący padł ofiarą przestępczego działania pracownika organu (J. D., pracownika PINB w Kazimierzy Wielkiej); 3. art. 9 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a poprzez niewyjaśnienie stronie, dlaczego posiadana przez nią decyzja o pozwoleniu na budowę traktowana jest jako nieistniejąca, brak pouczenia o wszelkich konsekwencjach prawnych zaistniałej sytuacji; 4. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez zinterpretowanie wszelkich wątpliwości wynikających z bezprecedensowej sytuacji na niekorzyść skarżącego; 5. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia w sposób lakoniczny i nieodnoszący się do całości stanu faktycznego sprawy, sprowadzający się wyłącznie do przytoczenia sekwencji zdarzeń od momentu wezwania strony do przedłożenia dokumentów i twierdzenia, że strona dysponuje "nieautentyczną decyzją" i całkowitego pominięcia kluczowej okoliczności funkcjonowania skarżącego przez prawie 15 lat w przeświadczeniu o legalności wzniesionego obiektu; II. prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 48 ust. 1 p.bud. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy organ II instancji całkowicie zignorował cel jego ustanowienia i kontekst konstytucyjny, albowiem zastosowanie art. 48 ust. 1 p.bud. jest zasadne wyłącznie wobec inwestora, który świadomie lub w wyniku niedbalstwa prowadzi budowę bez wymaganego pozwolenia, nie może natomiast znaleźć zastosowania do podmiotu, który dołożył wszelkiej staranności w celu uzyskania takiego pozwolenia, został wprowadzony w błąd przez funkcjonariusza publicznego, dysponował dokumentem mającym wszelkie cechy autentycznej decyzji, a zatem nie można mówić o budowie "bez wymaganego pozwolenia"; 2. art. 2 Konstytucji RP poprzez obarczanie obywatela – ofiary przestępstwa popełnionego przez funkcjonariusza publicznego pełną odpowiedzialnością za skutki tego przestępstwa; 3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jednakowe potraktowanie sytuacji skarżącego z sytuacją inwestora, który z premedytacją lub rażącym niedbalstwem ignoruje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oraz poprzez nieumorzenie wobec skarżącego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, pomimo że w analogicznych sytuacjach wywołanych wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wskutek przestępczej działalności J. D. organy obu instancji decydowały o umorzeniu postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ŚWINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a wniósł o zobowiązanie organu II instancji do przedłożenia wykazu spraw, w których organy obu instancji rozstrzygały w sprawach o tożsamym stanie faktycznym (przestępczej działalności J. D.) o umorzeniu postępowania, przedłożenia kopii postanowień o umorzeniu i dopuszczenie dowodów z tych dokumentów. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w 2009 r. udał się do siedziby PINB w Kazimierzy Wielkiej, gdzie pracownik tego organu J. D. udzielił mu wskazówek co do kolejnych kroków mających umożliwić mu realizację budowy domu. Po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy J. D. wypisał skarżącemu listę dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę, podał wysokość opłat urzędowych wynoszących 3.800 zł. Pieniądze zostawił u J. D., który miał sukcesywnie uiszczać kolejne opłaty. W okresie od sierpnia 2009 r. do marca 2011 r. J. D. odwiedzał skarżącego w M., informował o postępach prac, procedurze administracyjnej, wykonywał pomiary terenu, rysunki, obliczenia, wręczał potwierdzenia uiszczonych opłat, które jednak zabierał z powrotem twierdząc, że są mu potrzebne. Ostatecznie w siedzibie PINB J. D. wręczył skarżącemu decyzję Starosty Kazimierskiego nr 14/2011 o pozwoleniu na budowę. Skarżący podpisał potwierdzenie odbioru decyzji, opatrzonej pieczęcią i podpisem Starosty, a zatem nie było podstaw do jej kwestionowania. Nikt nie uchylił tej decyzji, ani nie stwierdził jej nieważności. W 2012 r. skarżący wybudował dom zgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę. W 2024 r. został wezwany do PINB i wtedy otrzymał informację, że wszystkie posiadane przez niego dokumenty dotyczące decyzji nr 14/2011 zostały sfałszowane przez J. D. W dalszej części uzasadnienia autor skargi przedstawił uzasadnienie zarzutów procesowych i materialnoprawnych. Wskazał m.in., że wykładnia art. 48 ust. 1 p.bud. nie może być oderwana od tak wyjątkowych okoliczności faktycznych, jakie zaistniały w niniejszym postępowaniu oraz od całego systemu prawnego, w tym zasad konstytucyjnych. Skarżący nie zignorował obowiązku uzyskania pozwolenia, podjął wszelkie kroki, jakich oczekiwać można od przeciętnego, starannego obywatela, aby pozwolenie to uzyskać. Został jednak oszukany przez funkcjonariusza publicznego. Nie można zatem przypisać inwestorowi samowoli budowlanej, jeśli działał w zaufaniu do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli decyzja ta została później wyeliminowana z obrotu prawnego. Ta sama ochrona musi przysługiwać inwestorowi, który działał w oparciu o dokument do złudzenia przypominający decyzję ostateczną. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2025 r., poz. 418), dalej "p.bud.", zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Orzekające w sprawie organy zastosowały cyt. przepis na tej podstawie, że skarżący zrealizował na działce nr [...] w M. budynek mieszkalny jednorodzinny trzykondygnacyjny, tymczasem zaistniało podejrzenie, że znajdująca się w jego posiadaniu decyzja Starosty Kazimierskiego nr 14/2011 z 10 marca 2011 r., znak: BI.7351-14/2011, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstała w wyniku nielegalnych działań. W zbiorze PINB rejestrującym decyzje o pozwoleniu na budowę nie figuruje bowiem opisana wyżej decyzja. Według tego zbioru Starosta Kazimierski wydał decyzję nr 14/2011, ale w innej dacie (9 marca 2011 r.), o innym znaku (BI.6740.014.2011), innemu inwestorowi (T. S.) i na inne zamierzenie budowlane (budynek gospodarczo-garażowy). Poświadczona za zgodność kopia tej decyzji znajduje się w aktach sprawy (KI-11). Dodatkowo ze Starostwa Powiatowego w Kazimierzy Wielkiej PINB pozyskał informację, że Starosta nie wydawał decyzji o pozwoleniu na budowę dla skarżącego, na działkę nr [...] w M. (pismo z 23 lipca 2025 r.). Brak jest natomiast w aktach sprawy decyzji, którą organowi przedłożył skarżący, jak również dokumentacji budowlanej. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, by wdrożyć postępowanie w trybie art. 48 p.bud. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jednocześnie uzasadnienie postanowienia powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie powyższe reguły procesowe zostały przez organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszone, a ich efektem było wydanie zaskarżonego postanowienia, które w realiach sprawy należy uznać za co najmniej przedwczesne. W ocenie Sądu, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, że doszło do sfałszowania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o którą inwestor zrealizował inwestycję, a zatem, że wybudował budynek mieszkalny bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud.). Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest wspomnianej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości M. [...], chociaż jak wskazuje skarżący, decyzja z 10 marca 2011 r. nr 14/2011 zawierała ważną pieczęć Starosty, podpis i miała wszelkie ustawowe cechy decyzji administracyjnej tj. sentencje i uzasadnienie czyli faktycznie istniała. Nie ma też w aktach żadnej dokumentacji budowlanej dotyczącej budynku na tej działce. Co więcej, do stwierdzenia, że dokument urzędowy, jakim jest decyzja administracyjna został sfałszowany, właściwy jest sąd karny (por. wyrok NSA z 30 lipca 2025 r., sygn. II OSK 462/23). Bez orzeczenia tego sądu, tylko na podstawie zbiorów organów nadzoru budowlanego, które mogą przecież zawierać błędy, nie sposób uznać, że decyzja mająca wszystkie elementy składowe decyzji z art. 107 § 1 k.p.a. nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania mającego na celu wyjaśnienie zaistniałych w sprawie wątpliwości, tj. nie wykazały, że decyzja, którą legitymuje się skarżący jest rzeczywiście nieautentyczna, a o tym rozstrzygnąć może tylko sąd karny. Z mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności, wiąże erga omnes i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydaniu swojego rozstrzygnięcia. Omawiana zasada służy realizacji takich wartości jak: pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa. Decyzja ostateczna oznacza zatem rozstrzygnięcie sprawy w sposób definitywny. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Tym samym ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Ich wzruszenie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w materiale dowodowym nie ma żadnych informacji dotyczących postępowania jakie toczy się w Prokuraturze Rejonowej w Pińczowie na skutek zawiadomienia PINB w Kazimierzy Wielkiej w związku z podejrzeniem, że kopia decyzji o pozwoleniu na budowę nr 14/2011 z dnia 10 marca 2011 r. powstała w wyniku nielegalnych działań. Wydając zaskarżone postanowienie organ nawet nie był pewny czy ww. decyzja powstała w wyniku przestępstwa, stwierdził bowiem, że "dokument, na który powołuje się inwestor tj. pozwolenie na budowę Nr 14/2011 z dnia 10.03.2011 r. znak: BI.7351-14/2011 na podstawie którego zrealizował budowę przedmiotowego budynku, powstał najprawdopodobniej w wyniku nielegalnych działań". Ponadto, skazanie pracownika biorącego udział w wydaniu decyzji prawomocnym wyrokiem sądu, nie oznacza jeszcze, że sąd powszechny w jakikolwiek sposób wyeliminował z obrotu prawnego decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę. Sądy powszechne nie mają bowiem takiej kognicji. W tym stanie rzeczy konieczne było uchylenie postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się: kwota wpisu sądowego - 100 zł, opłata od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy o dokumentację budowlaną znajdującą się w posiadaniu skarżącego, w tym decyzję, na podstawie której wybudował budynek mieszkalny na działce nr [...] w M., ustali, czy w postępowaniu karnym decyzja ta została uznana za sfałszowaną, następnie ustali, czy skarżący wiedział czy też mógł mieć uzasadnione podstawy przypuszczać, że realizuje inwestycję na podstawie sfałszowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.bud. O ile nie zostanie wykazane, że inwestor mógł powziąć uzasadnioną wątpliwość co do autentyczności posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę organ powinien rozważyć dla uregulowania stanu prawnego zrealizowanej inwestycji tryb z art. 50-51 p.bud.