II SA/Ke 558/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zasiłku przedemerytalnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia M. S. na postanowienie wydane z upoważnienia Starosty z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 5 marca 2002r. do dnia 22 sierpnia 2002r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61 a kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 21 maja 2012r. z upoważnienia Starosty zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty panu M. S. zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 5 marca 2002r. do dnia 22 sierpnia 2002r. W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że postępowanie w sprawie wypłaty zainteresowanemu zasiłku za okres od 1 marca 2002r. do 31 sierpnia 2002r. zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia [...], znak: [...]. W związku z tym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wypłaty zasiłku za w/w okres. M. S. złożył zażalenie na w/w postanowienie podnosząc, iż w związku ze zwrotem zasiłku chorobowego do ZUS za okres od 1 marca 2012r. do 31 grudnia 2012r. w kwocie 8.719,59 zł zwrócił się do PUP, za pośrednictwem ZUS, o wypłacenie zasiłku przedemerytalnego za w/w okres, ponieważ zasiłek był w tym czasie zawieszony. Urząd Pracy postanowieniem z dnia [...], znak: [..] odmówił mu wypłacenia zasiłku przedemerytalnego, natomiast w decyzji z dnia [...] PUP orzekł o wznowieniu mu wypłaty zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 marca 2002r. Zainteresowany stwierdza, że zgodnie z prawem jedno świadczenie mu przysługuje. Wojewoda rozpatrując zażalenie wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.201 Ir., sygn. akt II SA/OJ 983/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23.05.2012r., sygn. akt IV SA/Po 207/12). W przedmiotowej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] znak: [...] o odmowie wypłaty zasiłku przedemerytalnego z powodu przedawnienia roszczeń. Od w/w decyzji pan M. S. nie wniósł odwołania. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty M. S. zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 5 marca 2002r. do dnia 22 sierpnia 2002r., bowiem w sprawie tej zapadło już rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Wojewody wniósł M. S., zarzucając mu - "niezgodność z wyrokiem Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], który zgodnie z art. 13 ust. 1pkt 4 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego – nakazał zwrot zasiłku chorobowego oraz wypłatę należnego zasiłku przedemerytalnego w okresie od 1 marca 2002r. do 31 sierpnia 2001r., co nie zostało dokonane. Zasiłek chorobowy wraz z odsetkami został w całości zwrócony do ZUS zgodnie z umową z dnia 12 kwietnia 2007r., - naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stany faktycznego. Skarżący wniósł o uchylenie "decyzji" w całości i wypłatę zasiłku przedemerytalnego za okres od 1 marca 2002r. do 31 sierpnia 2002r. W uzasadnieniu skarżący podał, że postanowienie jest wadliwe, że pozbawiono go wszelkich świadczeń, mimo że zgodnie z obowiązującymi przepisami należy mu się zasiłek przedemerytalny. Skarżący zadał pytanie, jakie przepisy stanowią o przedawnieniu jednych świadczeń, a innych nie oraz gdzie powinien zwrócić się obywatel, jeśli Państwo wycofuje się z należnych wypracowanych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie, którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zasiłku przedemerytalnego. Podstawą materialnoprawną tego rozstrzygnięcia był przepis art. 61a k.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011r. Wskazana wyżej nowelizacja k.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W sprawie niniejszej organ prawidłowo uznał, że zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na to że w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Wniosek M. S. z dnia 25 kwietnia 2012r. dotyczył "wypłacenie mu zasiłku przedemerytalnego za okres od 5 marca 2002r. do 22 sierpnia 2002r., tzn. za okres, w którym chorował i korzystał z zasiłku chorobowego", który zwrócił do ZUS w kwocie 8 719,59zł. Jak wynika z akt sprawy, M. S. pismem z dnia 6 grudnia 2006r. zwracał się już o wypłatę zasiłku przedemerytalnego za okres od 5 marca 2002r. do 22 sierpnia 2002r. Wniosek ten został rozstrzygnięty ostateczną decyzją Starosty z dnia [...], która na mocy art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001) "odmówił M. S. wypłaty zasiłku przedemerytalnego za okres od 1 marca 2002r. do 31 sierpnia 2002r. z powodu przedawnienia roszczeń". Wskazana przez skarżącego decyzja z dnia [...] Starosty odmawiająca wypłaty zasiłku przedemerytalnego za ten sam okres na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczenia przedemerytalnych (Dz.U. Nr 210, poz. 1252), na skutek odwołania M. S. została przez Wojewodę decyzją z dnia [...] uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta wydał wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] (doręczoną skarżącemu dnia 12 kwietnia 2007r.). Skarżący nie złożył odwołania od tej decyzji, lecz dnia 25 kwietnia 2012r. złożył ponownie wniosek o wypłatę tego świadczenia przedemerytalnego. W tej sytuacji w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...], która rozstrzyga już kwestię przyznania M. S. zasiłku przedemerytalnego za okres od 5 marca 2002 do 22 sierpnia 2002r. Nie jest możliwe w zwykłym trybie postępowania administracyjnego ponowne rozstrzyganie w tej samej sprawie. W związku z powyższym należy uznać, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty M. S. świadczenia przedemerytalnego za okres od 5 marca 2002 do 22 sierpnia 2002r. Należy wskazać, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, zatem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji nie jest zatem możliwe przesądzenie przez sąd administracyjny kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego, a zwłaszcza odniesienie się do zarzutów skargi. Tym niemniej, Sąd chciałby wskazać, że złożona przez skarżącego do sądu decyzja Wojewody z dnia [...]., w której stwierdził on "z urzędu nieważność decyzji Starosty z dnia [...] w sprawie: - uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] w części dotyczącej wznowienia M. S. wypłaty zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 września 2002r. - wznowienia M. S. wypłaty zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 marca 2002r.", została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 6 czerwca 2007r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 19 marca 2007r.. Ponadto powołanie się w skardze na "niezgodność zaskarżonego postanowienia z treścią wyroku Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego – nakazał zwrot zasiłku chorobowego oraz wypłatę należnego zasiłku przedemerytalnego w okresie od 1 marca 2002r. do 31 sierpnia 2001r.", nie może wpłynąć na uwzględnienie skargi, nawet, jeśli jak podnosi skarżący, zasiłek chorobowy wraz z odsetkami został w całości zwrócony do ZUS, zgodnie z umową z dnia 12 kwietnia 2007r.. Organ odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zasiłki przedemerytalnego za okres od 5 marca 2002r. do 22 sierpnia 2001r. z przyczyn określonych w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł wnikać w treść wskazanego wyroku. Tego rodzaju rozważania organu odwoławczego nie miałyby bowiem charakteru formalnego, właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a., lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty merytoryczne skarżący powinien podnosić w postępowaniu, w wyniku którego została wydana decyzja z dnia 10 kwietnia 2007r., odmawiająca wypłaty zasiłku przedemerytalnego za ten okres.