II SA/Ke 56/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi L.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażu oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania L. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakazującej właścicielce L. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażu przy wschodniej granicy działki nr 458, położonej w R., gm. P. z określeniem, iż rozbiórce podlegają: konstrukcja drewniana jednospadowego dachu wraz z pokryciem blachą ocynkowaną trapezową drewniana płatew przymocowana do zachodniej ściany budynku stodoły, na której oparta jest konstrukcja dachu, ściana murowana południowa wraz z fundamentem betonowym, ściana drewniana północna, posadzka betonowa oraz instalacja elektryczna przeprowadzona od budynku mieszkalnego wewnętrzną linią zasilającą, i zobowiązującej do uporządkowania terenu po dokonanej rozbiórce, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach. W dniu 1 kwietniu 2009r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonali kontroli na działce w R., w czasie której stwierdzili, że na jej terenie, od strony wschodniej stodoły, pomiędzy betonowym ogrodzeniem przy wschodniej granicy, a budynkiem stodoły wybudowany został garaż o wymiarach wewnętrznych 3,25 x 7,15 m. Południowa ściana obiektu, na betonowym fundamencie, wymurowana jest z siporeksu, natomiast ściana od strony północnej, w której obsadzona jest brama wjazdowa dwuskrzydłowa z blachy trapezowej o wymiarach 2,9 x 2,1 m, wykonana jest z drewna. Konstrukcja jednospadowego dachu pokrytego blachą trapezową jest drewniana i od strony wschodniej wsparta jest na ogrodzeniu z płyt betonowych, natomiast od strony zachodniej wsparta jest na płatwi przykręconej do ściany budynku stodoły. Połać dachu o spadku w kierunku wschodnim, tj. sąsiedniej nieruchomości, nie posiada orynnowania. W garażu wykonana jest posadzka betonowa oraz instalacja oświetleniowa, brak jest wentylacji. Uczestnicząca w oględzinach L. N. oświadczyła, że wyżej opisany garaż został wybudowany w 2000r., przez jej matkę Z. J. i że nie posiada żadnych dokumentów na legalne wykonanie tego garażu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu usytuowanego przy wschodniej granicy działki, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na L. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2009r. wyszczególnionych w rozstrzygnięciu dokumentów dotyczących samowolnie realizowanego obiektu. Jednocześnie zaznaczył, że po spełnieniu tych obowiązków i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej będzie istniała możliwość legalizacji obiektu. Pismem z dnia 5 października 2009r. L. N. poinformowała organ I instancji, że ze względu na złą sytuację finansową nie uiści opłaty legalizacyjnej, a do rozbiórki garażu przystąpi wiosną 2010r. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 § 1 kpa uchylił swoje postanowienie z dnia 18 czerwca 2009r. Następnie decyzją z dnia [...] nakazał L. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu ustalając, iż usytuowanie budynku przy granicy z działką jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno – budowlanymi. Na skutek wniesionego odwołania, w którym L. N. zarzuciła, że obiekt istniał już w latach 80-tych, a ostatnio został on tylko wyremontowany, decyzja ta została uchylona w dniu 29 kwietnia 2010r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem dokładnego wyjaśnienia kwestii daty wzniesienia obiektu oraz uzupełnienia materiału poprzez dołączenie do potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii wypisu i wyrysuj z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał kopię decyzji nr 5/7/00 z dnia 20 listopada 2000r. o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami obejmującej przedmiotową działkę, kopię projektu budowlano -wykonawczego dotyczącego sieci kanalizacji sanitarnej dla miejscowości Rzepin II, kopię mapy inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji sanitarnej z przyłączami domowymi, informację z Urzędu Gminy, że kanalizacja sanitarna w miejscowości R. była realizowana w 2002r., natomiast przyłącza do budynków były realizowane w 2003r. Z kolei w toku przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2010r. rozprawy administracyjnej B. B. oświadczył, że garaż przy wschodniej granicy wybudowany został w roku 2004. L. N. oświadczyła, że jesienią 2000r. J. B. stwierdził, że garaż wybudowano w 2004 lub 2005r., a Z. W., że 2003-05. Rozpatrując odwołanie od decyzji PINB z dnia [...], organ odwoławczy wskazał, że L. N. jako właścicielka działki nr 458 w R., gm. P., która przejmując w spadku tę nieruchomość weszła we wszelkie prawa i obowiązki po byłym jej właścicielu, nie posiada żadnych dokumentów świadczących o legalności wybudowanego budynku garażowego. Takich dokumentów nie ma także w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy ani w rejestrach, wydawanych przez Wydział Budownictwa i Gospodarki Komunalnej Starostwa Powiatowego. Odnośnie daty budowy organ wskazał, że ze względu na fakt, że zgodnie z oświadczeniem L. N., złożonym podczas przeprowadzonej kontroli, ogrodzenie betonowe od strony wschodniej działki wykonane było w latach 1999-2000, przedmiotowy budynek, którego dach oparty jest na tym ogrodzeniu, musiał być wykonany po tej dacie. Natomiast potwierdzeniem, że budynek został wybudowany po roku 2003 jest kopia mapy inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji sanitarnej z przyłączami domowymi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 września 2003r., na której nie ma naniesionego przedmiotowego budynku garażowego. Również na mapie, na której wykonano projekt sieci kanalizacji sanitarnej z sierpnia 1999r. brak jest tego obiektu. Niezależnie jednak od tego, czy budynek został wzniesiony w 2003r., czy też jak twierdzi L. N. w 2000r., to i tak w stosunku do niego zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu zarzutu organ odwoławczy wskazał, że na zdjęciu z dnia 3 maja 2000r., będącym załącznikiem do pisma z dnia 21 grudnia 2009r., dach obiektu istniejącego w miejscu przedmiotowego garażu, na pewno nie jest jednospadowy w kierunku ogrodzenia i nie wspiera się na nim, o czym świadczy padający na to ogrodzenie cień dachu istniejącego obiektu. Zatem nie można uznać, że po wybudowaniu nowego ogrodzenia wyremontowano w 2000r. istniejący obiekt, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Inny niż w istniejącym wcześniej obiekcie kształt dachu, świadczy o tym, że nie mógł być ostatnio wyremontowany, jak wskazała skarżąca w odwołaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, a ponadto przylega do budynku gospodarczo -garażowego oraz do stodoły. Takie jego usytuowanie było niezgodne zarówno z obowiązującym do 31 grudnia 2003r. planem zagospodarowania przestrzennego, jak i z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa R., uchwalonego uchwałą nr XXX/282/06 Rady Gminy w P. z dnia 14 września 2006r. ( Dz. Urz. Wojewody Świętokrzyskiego nr 292 poz. 3383 z dnia 6 grudnia 2006r.), którego § 21 stanowi, że na terenie przedmiotowej działki (położonej na obszarze oznaczonym symbolem 02MNR - teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej) dopuszcza się możliwość lokalizacji budynków w granicy działki, pod warunkiem braku możliwości lokalizacji budynku wolnostojącego. Szerokość działki odwołującej się wynosi ok. 19 m, co daje możliwość wybudowania takiego obiektu jako wolnostojącego z zachowaniem odległości od sąsiedniej granicy zgodnej z przepisami. Ponadto zgodnie z § 21 planu obiekty gospodarcze i garażowe mogą być realizowane jako dobudowane do budynków mieszkalnych lub wolnostojące. Tymczasem przedmiotowy budynek dobudowany jest do budynku gospodarczo - garażowego i do stodoły. Nadto organ wskazał, że takie jego usytuowanie jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto narusza § 28 ust. 2 tego rozporządzenia, gdyż wody opadowe z dachu tego obiektu, który to dach jest jednospadowy, są odprowadzane na teren sąsiedniej działki oaz § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia, określającego wymogi, jakim powinna odpowiadać ściana oddzielenia –przeciwpożarowego. Konkludując organ II instancji stwierdził, że skoro usytuowanie budynku garażowego bezpośrednio przy granicy działki jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 2003r. jak i obowiązującego obecnie, a ponadto obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go w całości lub w części do stanu zgodnego z prawem, gdyż wiązałoby się to z innym jego usytuowaniem, legalizacja popełnionej samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie jest możliwa. W skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, L. N., zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że przedmiotowy budynek garażu nie istniał w 2003r. podczas inwentaryzacji powykonawczej sieci kanalizacji sanitarnej z przykanalikami, w sytuacji gdy budynek ten istniał już w latach 80- tych XX wieku, a ostatnio został jedynie wyremontowany, zgodnie z definicją remontu zawartą w art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa, polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało błędną jego ocenę i przyjęcie ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistością, o których mowa w pkt 1 niniejszej skargi. W uzasadnieniu wskazała, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia uzasadnienia decyzji PINB i dokonał tożsamej oceny materiału dowodowego zebranego przez ten organ, nie biorąc pod uwagę jej stanowiska, przedstawionego w toku postępowania. Podała, że organ uważa, iż niezależnie od różnych podawanych przez nią dat budowy przedmiotowego budynku (po roku: 2000 i po 2003) postępowanie administracyjne należy prowadzić w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, tymczasem ona nie jest przekonana o słuszności tego stanowiska i nadal uważa, że w toku postępowania przed organami obu instancji poczyniono błędne ustalenia faktyczne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zawarte w niej zarzuty, które sprowadzają się do kwestionowania ustaleń organu, iż garaż został wzniesiony najwcześniej w 2003r. podczas, gdy według twierdzeń skarżącej został wybudowany w latach 80-tych XX wieku, są bezzasadne. Zauważyć należy, iż w celu ustalenia daty wzniesienia tego obiektu organy przeprowadziły bardzo szczegółowe postępowanie wyjaśniające. Zebrany materiał dowodowy potwierdza prawidłowość dokonanych ustaleń, iż garaż został wybudowany najwcześniej w 2003r. o czym przede wszystkim świadczy znajdująca się w aktach dokumentacja geodezyjna, związana z wykonywaniem między innymi na nieruchomości skarżącej kanalizacji sanitarnej z przyłączami. Na mapie tej nie zaznaczono żadnego obiektu budowlanego w miejscu, w którym obecnie posadowiony jest garaż, natomiast zaznaczono, że w tym miejscu przebiega przykanalik kanalizacji sanitarnej. Nadto, jak to ustalił organ I instancji, w garażu wykonana jest posadzka betonowa, na której nie widnieją żadne ślady jej uzupełnienia po wykopie. Z wyjątkiem skarżącej, wszystkie przesłuchane w toku postępowania przed organem I instancji osoby potwierdziły, że garaż został wzniesiony najwcześniej w 2003r. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż w czasie oględzin w dniu 1 kwietnia 2000r. L. N. oświadczyła, że garaż został wykonany w 2000r. Dopiero w odwołaniu od pierwszej decyzji nakazującej rozbiórkę pojawiło się twierdzenie, jakoby garaż stał już w latach 80-tych, a jedynie po postawieniu nowego ogrodzenia została zamieniona ściana z drewnianej na betonową, z której wykonane jest ogrodzenie oraz wykonano nowy dach. Organ odwoławczy szczegółowo wskazał, dlaczego te twierdzenia uznał za niewiarygodne. W związku z tym prawidłowo organ wskazał, że zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1994r. Prawo budowlane - dalej ustawy - w tym przepisy zawarte w art. 48. Z uwagi na to, że przedmiotem sprawy jest garaż, nie może budzić wątpliwości, że jego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę. Z niekwestionowanych i znajdujących uzasadnienie w aktach sprawy ustaleń organu wynika, że ani skarżąca, ani wcześniej jej matka, takiej decyzji nie uzyskały. W tym miejscu zauważyć należy, iż początkowo organ podjął czynności zmierzające do umożliwienia legalizacji tego obiektu. W zakreślonym postanowieniem z dnia 18 czerwca 2009r. terminie skarżąca nie złożyła żadnego z żądanych dokumentów, a zamiast tego wprost oświadczyła, że dokona rozbiórki obiektu z uwagi na brak środków na uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Ponieważ ostatecznie organ I instancji uchylił swoje postanowienie z dnia 29 kwietnia 2009r. uznając, że legalizacja obiektu nie jest możliwa, dlatego obecnie przedmiotem kontroli jest decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji ( por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r.sygn. II OSK 1879/07 LEX nr 478287). Zdaniem sądu stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja zachodzi jest prawidłowe, aczkolwiek nie wszystkie powołane przez WINB argumenty, mające uzasadniać niemożność legalizacji, są trafne. Przede wszystkim skład orzekający podziela pogląd organu, iż legalizacja nie jest możliwa z uwagi na to, że budowa jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie jego § 21 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym obiekty gospodarcze i garaże mogą być realizowane jako dobudowane do budynków mieszkalnych lub wolnostojące. Tymczasem objęty zaskarżoną decyzją garaż jest dobudowany do budynku gospodarczo - garażowego, który znajduje się na jego przedłużeniu, również bezpośrednio przy granicy działki, oraz do budynku stodoły. Okoliczność, iż budynek stodoły przylega z kolei do wiaty, a ta do rozbudowanej części budynku mieszkalnego nie pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, że w ten sposób przedmiotowy budynek spełnia wymagania powołanego § 21 ust. 2 pkt 2 planu. Poza tym gdyby intencją Rady Gminy, która uchwaliła ten plan, było dopuszczenie do dobudowywania budynków garażowych i gospodarczych do innych tego typu obiektów, w planie znalazłby się zapis, że obiekty gospodarcze i garaże mogą być dobudowywane do innych obiektów budowlanych, bez precyzowania, że muszą to być budynki mieszkalne. Zdaniem Sądu już tylko powyższa sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uzasadniała zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy. Jeśli bowiem chodzi o pozostałe argumenty, na które powołał się organ, to zdaniem składu orzekającego ani uregulowanie zawarte w § 21 ust. 2 pkt 3 planu, zgodnie z którym dopuszcza się możliwość lokalizacji budynków w granicy działki, pod warunkiem braku możliwości lokalizacji budynku wolnostojącego, ani regulacja zawarta w § 12 i § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej rozporządzenia, na tym etapie postępowania nie pozwalały na uznanie, iż przepisy te uniemożliwiają legalizację. Jeśli bowiem chodzi o zapis planu, to zauważyć należy, iż ostatecznie dopuszcza on sytuowanie budynków w granicy pod warunkiem braku możliwości lokalizacji budynku wolnostojącego. Okoliczność, że działka skarżącej ma 19 metrów szerokości sama przez się nie świadczy o tym, że istnieje możliwość postawienia budynku wolnostojącego, ta możliwość bowiem zależy także od istniejącego zagospodarowania działki. Odnośnie zaś regulacji zawartej w § 12 rozporządzenia, która w ocenie organu także uniemożliwiała legalizację z uwagi na posadowienie budynku przy granicy działki, to zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, iż "dokonywana na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1-4 prawa budowlanego. Wykładnia funkcjonalna art. 8 ust. 1-4 przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego" ( por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. II OSK 1951/08 – LEX 581004 ). Również jeśli chodzi o wynikający z § 28 rozporządzenia wymóg odprowadzania wody opadowej na własną działkę w powiązaniu z okolicznością, że wody opadowe z budynku skarżącej są aktualnie odprowadzane na nieruchomość sąsiednią, oraz wymogi jakie musi spełniać ściana oddzielenia przeciwpożarowego, zdaniem Sądu na tym etapie postępowania nie mogły być podstawą do odmowy legalizacji. Dopiero bowiem ustalenie, że nie ma możliwości usunięcia tej nieprawidłowości mogłoby skutkować nakazem rozbiórki bez wcześniejszego nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Jednakże jak już wspomniano wyżej, zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową przede wszystkim z tego powodu, że ponieważ budynek jest dostawiony do innych budynków gospodarczych, jego legalizacja w świetle art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)