II SA/Ke 561/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie I. uchyla zaskarżone postanowienie ; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. P kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 listopada 2009r. znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. P. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 22 sierpnia 2007r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające na A. P. karę w wysokości 75.000zł w związku z przystąpieniem do użytkowania budynku gospodarczo-usługowego wybudowanego na działce położonej w W. nr 358, w części obiektu na powierzchni o wymiarach ok. 8,91 x 9,62m jako sklep ogólnospożywczy oraz punkt obsługi stacji, w części środkowej obiektu o wymiarach ok. 9,50 x 17,47 do składowania nawozów sztucznych oraz opakowań - bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie zamiast pomieszczeń na powierzchnię zabudowy 9,40 x 4,80m odpowiadającej pomieszczeniom o numerach 15, 16 i 17 lub 1.4 i 1.5 według inwentaryzacji. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył karę na podstawie art. 59 f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59 g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na postanowienie wniósł zażalenie A. P. podnosząc, że przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany w ten sam sposób od czasu jego wybudowania w latach 70-tych ubiegłego wieku. Wskazał również, że organ nie udowodnił zakończenia robót budowlanych jak również nie powołał przepisu pozwalającego na określenie od kiedy następuje przystąpienie do użytkowania obiektu po jego przebudowie. Rozpatrując zażalenie WINB ustalił, że A. P. po nabyciu od SKR w W. istniejącej od 1977r. wiaty na maszyny rolnicze i stacji paliw przystąpił bez wymaganego zezwolenia do modernizacji wiaty. Organ I instancji postanowieniem z dnia 21.07.1999r. wstrzymał roboty budowlane i wydał w dniu 30.07.1999r. decyzję, którą nakazał inwestorowi przedłożyć orzeczenie o stanie technicznym budynku wraz z inwentaryzacją, celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzją z dnia 6.09.2000r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, po spełnieniu obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót przy adaptacji wiaty magazynowej na budynek gospodarczo-usługowy wraz z przyłączem kanalizacyjnym i szambem na działce nr 358 w W. W decyzji z dnia 6.09.2000r. PINB zobowiązał A. P. m.in. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia 30.03.2001r. podjętą w trybie odwoławczym powyższa decyzja została utrzymana w mocy za wyjątkiem pkt 5 dotyczącego obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie instalacji wewnętrznej, który uznano za zbędny. W wyniku dokonanych na działce w dniu 12.04.2007r oględzin ustalono, że inwestor zakończył budowę obiektu i przystąpił do jego użytkowania w części o wymiarach zewnętrznych ok. 8,91 x 9,62m od północy stanowiącej sklep ogólnospożywczy i punkt obsługi stacji paliw, w części środkowej o wymiarach ok. 9,50 x 17,47m przeznaczonej do składowania nawozów i opakowań - na łączną powierzchnię zabudowy ok. 251,68m2, natomiast w części południowej obiekt jest nieużytkowany. Zgodnie z inwentaryzacją z 2000r. użytkowane były jedynie pomieszczenia przeznaczone na magazyn olejów i smarów o pow. 22,27 m2 (1.4) oraz biuro o pow. 15,48 m2 (1.5), w części północnej. Prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania obiektu wobec jego dzierżawcy S. G. zostało zakończone umorzeniem postępowania w przedmiocie ukarania za przystąpienie do użytkowania budynku gospodarczo-usługowego. WINB wskazał, że inwestor - A. P. przystąpił do użytkowania budynku gospodarczo-usługowego wybudowanego na działce nr 358 położonej w W. bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Nie ma przy tym znaczenia, czy roboty zostały zakończone, czy też jeszcze trwają. Podkreślono, iż obecnie użytkowane są pomieszczenia przekraczające powierzchnię 251,68m2, podczas, gdy w 2000r. użytkowane były jedynie dwa pomieszczenia o powierzchni: 22,27 m2 i 15,48 m2. Dokonując oceny prawnej organ powołał art. 54 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przytaczając treść art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (6.09.2000r.) stosownie do którego, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane jeżeli właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, decyzję nakazującą dokonanie określonych robót lub przeróbek (pkt 3 art. 55), stwierdził, że na tej podstawie została podjęta decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności, a następnie w dniu 6.09.2000r. wydano decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przy adaptacji wiaty magazynowej na budynek gospodarczo-usługowy zawierającą warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu, skoro A. P. przystąpił do użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie to w sprawie znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, umożliwiający w takim przypadku wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przyjmując, że przedmiotowy obiekt należy do kategorii XVII, za prawidłowe organ odwoławczy uznał ustalenie wysokości kary w kwocie 75.000zł. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23.11.2009r. A. P. zarzucił niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, w sytuacji, gdy stan użytkowania nie zmienił się od daty nabycia wiaty i stacji paliw od Spółdzielni Usług Rolniczych, a obiekt był użytkowany w sposób ciągły od 1999r. do chwili obecnej. Stwierdził, że od początku 2003r. nie prowadził żadnych robót budowlanych przy tym obiekcie. Zdaniem skarżącego organ ustalając wysokość kary błędnie przyjął współczynnik K odnoszący się do kategorii obiektów handlowych (XVII) zamiast jak powinien przyjąć do obiektów kategorii III (inne niewielkie budynki jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże dla dwóch stanowisk włącznie), ewentualnie II (budynki służące gospodarce rolnej jak produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe). Naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 77 kpa skarżący upatruje w niewłaściwie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, z pominięciem wyjaśnień przez niego składanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie do regulacji art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - zwanej dalej jako ustawa), w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W ustawodawstwie polskim obowiązuje zasada, zgodnie z którą organy administracji orzekają w sprawie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia. Zastosowanie innych przepisów jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy ustawodawca przewidział taką możliwość np. wprowadzając przepisy przejściowe do uregulowań wprowadzających zmiany do istniejących przepisów normujących daną materię stosunków społecznych. Bezspornie w dacie orzekania zarówno przez organ I jak i II instancji przepis art. 55 ustawy stanowił: Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie organy powołując art. 55 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją Prawa budowlanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), nie wskazały podstaw pozwalających na stosowanie w trybie art. 57 ust. 7 ustawy, art. 55 w brzmieniu nieobowiązującym w dacie orzekania. Przepis art. 55 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił: Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ: 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, lub 3) wydał decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 4, lub 4) wydał decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. 2. Uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Analiza powołanych wyżej unormowań pozwala na stwierdzenie, iż zmieniły się warunki jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Znowelizowana ustawa zawierała w art. 2 ust. 1 generalną zasadę stosowania do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie nowych przepisów, z uwzględnieniem zastrzeżeń wymienionych w ust. 2-4. Nie budzi wątpliwości, że sprawa dotycząca "samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu", była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, wszczętego przez organ, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 31.07.2007r. skierowane m.in. do skarżącego. Podkreślić bowiem trzeba, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6.09.2000r. utrzymana w mocy w części dotyczącej: 1) wznowienia robót, 2) powierzenia robót osobie z uprawnieniami budowlanymi i prowadzenia dziennika budowy, 3) wykonania pełnego zakresu robót zawartych w projekcie budowlanym, 4) uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku - decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30.03.2001r., kończyła postępowanie dotyczące samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy adaptacji wiaty magazynowej na budynek gospodarczo-usługowy na działce nr 358 położonej w W. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że przy załatwianiu sprawy "samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu", znajdują zastosowanie przepisy aktualne, obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. To zaś oznacza, że organy powołując w podstawie rozstrzygnięcia art. 57 ust. 7 ustawy, który przewiduje sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (jego części) z naruszeniem art. 54 i 55, nie mogą odnosić się do art. 55 ustawy sprzed nowelizacji, jak to uczyniły organy administracji w tej sprawie, ponieważ treść tych przepisów nie jest tożsama. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji nie dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej działań inwestora. Skoro obowiązujący od dnia 1.01.2005r. przepis art. 57 ust. 7 ustawy stanowi podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku naruszenia przepisów art. 54 i 55 to zadaniem organu jest wykazanie, że dany stan faktyczny uzasadnia subsumcję zgodnie z aktualnym brzmieniem tych przepisów. Trzeba również podkreślić, że zaistniały stan faktyczny uzasadniający nałożenie kary w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy musi podpadać pod jedną z przyczyn enumeratywnie wymienionych w obowiązującym w dniu orzekania przepisie art. 55 ustawy. Brak rozważań organu we wskazanym zakresie uniemożliwił Sądowi weryfikację zaskarżonego postanowienia i ocenę czy organy prawidłowo uznały, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa do nałożenia kary stosując odpowiednio przepisy art. 59 f ust. 1 przy założeniu, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Należy także podnieść, iż powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 54 ustawy wskazujący warunki jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, również nie znajduje zastosowania w okolicznościach danej sprawy, ponieważ w ocenie Sądu przepis ten odnosi się do sytuacji, w której inwestor uzyskał zgodnie z prawem pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, wymagającego przed przystąpieniem do jego użytkowania - zgłoszenia właściwemu organowi. Oznacza to, że art. 54 zawiera regulację takiego stanu, gdy budowa prowadzona jest od początku legalnie, czyli tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków (por. uwagi do art. 54 Prawo budowlane Komentarz pod redakcją prof.Z.Niewiadomskiego Warszawa 2006). Taka zaś sytuacja, w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Wykazane wyżej naruszenia prawa powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1lit a i lit c) w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając ponownie, organ pierwszej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.