II SA/Ke 561/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy w Oksie z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr XLII/217/2018 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 7 ust. 6, § 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1 w zakresie, w jakim określa, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, § 13 ust. 2 i 3, § 13 ust. 4 w zakresie, w jakim określa, że Gmina dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z uzgodnioną dokumentacją techniczną, § 15 ust. 2 i § 23 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie. II SA/Ke 561/19 Uzasadnienie Zaskarżoną uchwałą z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr XLII/217/2018, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152), dalej jako “ustawa", Rada Gminy w Oksie zatwierdziła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Oksa. W § 7 ust. 3 uchwały postanowiono, że: "Umowa może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości. Umowa określa miejsce wykonywania usługi dostawy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi". W ust. 6 wskazano, że umowa jest zawierana na czas nieokreślony. Zgodnie z § 12 ust. 1, Gmina ma prawo odmówić przyłączenia do sieci jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Poziom dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych opracowane na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 2). W § 13 ust. 1 uchwały postanowiono, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, oraz uzgodnienie warunków i sposobu dokonywania kontroli prowadzonych robót przez Gminę. W ust. 2 wskazano, że Gmina wydaje pisemne uzgodnienie w terminie 14 dni od z łożenia kompletnej dokumentacji technicznej. Zakres dokumentacji technicznej określają warunki przyłączenia (ust. 3). W ust. 4 określono, że w ramach prac związanych z odbiorem przyłącza Gmina dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z warunkami przyłączenia do sieci oraz uzgodnioną dokumentacją techniczną. Zgodnie z § 15 ust. 2 uchwały, wstrzymanie zaopatrzenia w wodę może nastąpi bez uprzedniego zawiadomienia Odbiorców w przypadku, gdy nie występują warunki stwarzające zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego lub uniemożliwiające świadczenia usług, w szczególności gdy: 1) dalsze funkcjonowanie sieci stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia lub środowiska, 2) Gmina ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług, wyłącznie z ważnych przyczyn, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzeba ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to Gminy z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych sposobów na złagodzenie uciążliwości dla Odbiorców. W § 23 uchwały postanowiono że: “W sprawach nie objętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy , zaskarżając akt w części, tj. w zakresie § 7 ust. 3 zdanie pierwsze i ust. 6, § 12 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1, 2, 3 i 4 w zakresie sformułowania "oraz uzgodnioną dokumentację techniczną", § 15 ust. 2, § 23. Prokurator zarzucił, że Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową w zakresie tego, co winien zawierać regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a wynikającą z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości do której ma być dostarczana woda lub z której maja być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten nie wprowadza więc warunku zawarcia umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od uprawdopodobnienia faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości przez tą osobę. Odnośnie § 7 ust. 6 zaskarżonego regulaminu podniesiono, że brak jest podstawy prawnej do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących zasad i trybu rozwiązywania oraz wypowiadania wskazanych umów, a także okresu ich obowiązywania. Przepis art. 19 ust. 5 ustawy ogranicza bowiem kompetencje organu gminy do określania w regulaminie tylko warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. W opinii skarżącego, odnosząc się do § 12 ust. 1 i ust. 2 uchwały, treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Nadto Rada nie ma kompetencji do określania przesłanek negatywnych tzn. odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do sieci. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o to przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Odnosząc się da zapisów § 13 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i 4 w zakresie sformułowania "oraz uzgodnioną dokumentację techniczną" podniesiono, że uregulowania związane z dodatkowym uzgadnianiem dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym jako warunkiem do przystąpienia do wykonywania robót przyłączeniowych stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy. Zdaniem skarżącego, art. 6 ust. 2 ustawy nie przewiduje obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów. Do zawarcia umowy wystarczy spełnić przesłankę techniczną – w postaci fizycznego połączenia z siecią oraz formalną – w postaci złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do przyłączenia każdej nieruchomości, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne warunki do świadczenia usług. Uchwała nie może rozszerzać tego katalogu o dodatkowe obowiązki. Za naruszający art. 8 ust. 1 ustawy skarżący uznał zapis § 15 ust. 2 zaskarżonego regulaminu, albowiem Rada Gminy w sposób nieuprawniony poszerzyła katalog sytuacji w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze. W zakresie zarzutu dotyczącego § 23 uchwały, autor skargi wyjaśnił, że ten zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji RP. Uchwała zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie podkreślając, że musi mieć uchwałodawczą swobodę w zakresie regulowania niektórych praw i obowiązków w celu konkretyzacji ustawowych przepisów. Ustawodawca dał możliwość swobody w zakresie warunków zawierania umowy i trudno twierdzić, że uprawdopodobnienie faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości narusza zapis ustawowy art. 6 ust. 3, art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Zdaniem autorki odpowiedzi na skargę, nie można gminy pozbawić możliwości określenia warunków na jakich można przyłączyć nieruchomość do sieci, gdyż takie pozbawienie mogłoby powodować problemy techniczne związane z podłączeniem, a ponadto powodowałoby dyskryminację przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Podkreślono, że regulacja zawarta w § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie dotyczy sytuacji odcięcia wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego lecz wstrzymania zaopatrzenia w wodę bez uprzedniego zawiadamiania odbiorców, czyli dotyczy to sytuacji, jakich ustawodawca w ustawie nie określił. W uzasadnieniu stwierdzono, że co innego jest konstytucyjny zapis dotyczący hierarchii źródeł prawa, a co innego zapis w uchwale dotyczący szczegółowych uregulowań gdy akt prawa miejscowego nie obejmuje całości uregulowań i odsyła do ustawy lub przepisów wydanych w jej wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie w całości. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały i powoływanej dalej jako: u.s.g.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W przypadku aktów prawa miejscowego podejmowanych w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Zatem istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Kwestionując uchwalony w dniu 29 sierpnia 2018 r. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Oksa (dalej też jako "Regulamin") Prokurator uznał, że w części narusza on prawo w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia nieważności określonych w skardze postanowień uchwały. Zgodzić się należy z Prokuratorem, że § 7 ust. 6 Regulaminu narusza w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa o której mowa w ust. 1 zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3) : 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Z powyższego wynika, że ustawodawca uregulował szczegółowo treść umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Zapis, zgodnie z którym umowa jest zawierana na czas nieokreślony dotyczy tych elementów umowy, które zostały wymienione w pkt 6 ust. 3 art. 6 ustawy. Z tego względu nie może obejmować materii regulaminowej. Sąd uznał, że postanowienia § 12 ust. 1 i 2 uchwały istotnie naruszają prawo – art. 19 ust. 5 pkt 5 i art. 15 ust. 4 ustawy, skoro treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Kwestionowany zapis stanowił, że poziom dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, opracowane na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a poza tym są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., VIII SA/Wa 896/17, lex nr 2464137 i tam: wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Ponadto problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ustawy, zaś art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej. W § 12 ust. 1 Regulaminu stwierdzono, że Gmina ma prawo odmówić przyłączenia do sieci jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma więc wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia nieruchomości do sieci, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma zatem kompetencji w zakresie określania przesłanek negatywnych, to jest odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., IV SA/Po 557/18, lex nr 2549077). Jak wynika z zapisów § 13 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i 4 Regulaminu, wprowadzono uregulowania dotyczące obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jako warunku do przystąpienia do wykonywania robót przyłączeniowych. Jednocześnie ani w zaskarżonych zapisach, ani w pozostałych zapisach uchwały nie wskazano konkretnego zakresu dokumentacji podlegającej uzgodnieniu. Sąd nie neguje możliwości uzależnienia przyłączenia do sieci od sporządzenia dokumentacji uzgodnieniowej, albowiem jest to element warunków przyłączenia do sieci i w związku z tym znajduje podstawę w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Jednak zakres dokumentacji technicznej powinien wynikać z wprowadzonych w regulaminie unormowań, a takiego wymogu nie spełnia stwierdzenie, że zakres dokumentacji technicznej określają warunki przyłączenia (§ 13 ust. 3), zaś warunki przyłączenia, jak stanowi § 11 ust. 5 regulaminu, powinny określać w szczególności: 1) miejsce i sposób przyłączenia sieci wodociągowej z instalacjami Odbiorcy, 2) miejsce zainstalowania wodomierza głównego oraz miejsca zainstalowania urządzenia pomiarowego, 3) termin ważności warunków przyłączenia. W rezultacie należy uznać, że warunki przyłączenia do sieci nie zostały precyzyjnie określone, co stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem postanowienia uchwały w skarżonym zakresie nie mieszczą się w delegacji ustawowej o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Sąd uwzględnił skargę także w zakresie § 15 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym, wstrzymanie zaopatrzenia w wodę może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia Odbiorców w przypadku, gdy nie występują warunki stwarzające zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego lub uniemożliwiające świadczenia usług, w szczególności gdy: dalsze funkcjonowanie sieci stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia lub środowiska (pkt 1); Gmina ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług, wyłącznie z ważnych przyczyn, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzeba ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to Gminy z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych sposobów na złagodzenie uciążliwości dla Odbiorców (pkt 2). W ocenie Sądu, art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy nie pozwala na uregulowanie w Regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez Gminę w taki sposób, jak uczyniła to Gmina Oksa w zaskarżonym § 15 ust. 2 Regulaminu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w powołanym przepisie, przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie – jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. (por. wyrok NSA Z 13.02.2018 R., II OSK 994/16, CBOSA). Pozostawienie takiego unormowania prowadziłoby ponadto do wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z 12.01.2017 r., II SA/Go 954/16 CBOSA). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że taki zapis regulaminu, by czynić zadość upoważnieniu zawartemu w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy winien wskazywać ewentualne sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie Regulaminu. Tylko taki zapis, zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody, byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 15 ust. 2 Regulaminu sformułowany został jednak inaczej tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 14.03.2019 r., II SA/Po 43/19, 21.03.2019 r., II SA/Po 1146/18, CBOSA). Katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne został enumeratywnie wskazany w art. 8 ust. 1 ustawy. Prokurator w skardze prawidłowo zakwestionował legalność uchwały także w zakresie § 23 Regulaminu, stosownie do którego w sprawach nieuregulowanych niniejszym Regulaminem stosuje się przepisy ustawy i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie oraz przepisy ustawy prawo budowlane i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie. Zapis ten zawarty w uchwale narusza art. 87 Konstytucji RP. Uchwała zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1289/17, lex nr 2469163 i wyrok WSA we Wrocławiu, z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, dost. na www.orzeczenia,nsa,gov.pl). Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora, że § 7 ust. 3 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4 ustawy, gdyż przepis ten nie przewiduje możliwości zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od uprawdopodobnienia faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości przez tą osobę. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, rada gminy została upoważniona do ustalenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Niewątpliwie wykazanie faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym do takich warunków należy, co oznacza, że Gmina Oksa nie przekroczyła zakresu umocowania ustawowego. Również obciążenie ciężarem dowodu odbiorcy usług, nie stoi, zdaniem Sądu w sprzeczności z art. 6 ust. 4 ustawy, gdyż ustawodawca nie odnosi się w tym przepisie do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów, pozostawiając te kwestie regulacjom zawartym w akcie podustawowym. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że skarga jest zasadna i na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.