II SA/Ke 562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi Z.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2009r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2009r. znak: [...] nakładające na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954) na Z. K. i M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 14.022 zł z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych, polegającego na dokonaniu rozbiórki jednospadowego dachu, ścian wraz z fundamentami oprócz ściany zewnętrznej północnej będącej ogrodzeniem, wylewek betonowych samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości nr 1808 położonej w W. przy ul. O. 2 oraz likwidacji instalacji elektrycznej wraz z przyłączem napowietrznym przy tym obiekcie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 08.03.2005r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. K. i M. K. rozbiórkę jednospadowego dachu, ścian wraz z fundamentami oprócz ściany zewnętrznej północnej będącej ogrodzeniem, wylewek betonowych samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości nr 1808 położonej w W. przy ul. O. 2 oraz likwidację instalacji elektrycznej wraz z przyłączem napowietrznym przy tym obiekcie. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 05.05.2005r. znak: [...] działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję w części dotyczącej nakazu rozbiórki jednospadowego dachu precyzując, że rozbiórki dachu może dokonać wyłącznie wykonawca posiadający stosowne zezwolenie na prowadzenie działalności w wyniku której powstają odpady niebezpieczne, zaś w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 827/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. K. na decyzję Wojewody z dnia 5.05.2005r. Organ odwoławczy wskazał, że po uprawomocnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach organ pierwszej instancji upomnieniem z dnia 18.04.2007r. wezwał Z. K. i M. K. do niezwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki, a po dokonaniu w dniu 15.12.2008r. kontroli na działce, wobec stwierdzenia niewykonania obowiązku – wszczął postępowanie egzekucyjne wydając w dniu 12.01.2009r. dwa tytuły wykonawcze dla Z. K. i dla M. K. Po wniesieniu przez Z. K. i M. K. zażaleń na postanowienia PINB z dnia 28.01.2009r. odrzucające zgłoszone na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia 13 marca 2009r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienia i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 12.01.2009r, z uwagi na wady formalne tytułu wykonawczego. Kolejnym upomnieniem z dnia 1.04.2009r. PINB wezwał Z. K. i M. K. do dokonania w terminie 30 dni rozbiórki budynku, a następnie wobec stwierdzenia niewykonania powyższego obowiązku, organ pierwszej instancji wydał w dniu 24.04.2009r. dla Z. K. i M. K. dwa tytuły wykonawcze odpowiednio o numerach: 08/2009 i 07/2009. Postanowieniem z dnia 1.06.2009r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za bezskuteczne zarzuty Z. K. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wniesione po terminie. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009r. znak: [...] organ I instancji nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 14.022zł wskazując, że zobowiązani oprócz zdemontowania przyłącza energetycznego, nie podjęli żadnych czynności zmierzających do wykonania rozbiórki wynikającej z decyzji z dnia 8.03.2005r. zreformowanej decyzją z dnia 5.05.2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zasadne i zgodne z prawem. Powołując brzmienie art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Postępowanie egzekucyjne w administracji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wysokość grzywny została przez organ I instancji ustalona jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna została nałożona. Według ustaleń organu cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2009r. stanowiąca podstawę naliczenia wysokości grzywny wynosiła 3.895zł (Komunikat Prezesa GUS z dnia 21 maja 2009r. ogłoszony w Dz.Urz. GUS Nr 5, poz. 40). Kwotę grzywny obliczono zatem następująco: (3,50 x 4,55 + 1,15 x 1,80 m) x 1/5 x 3.895 zł/m² = 14.022zł. Opłata za czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł została ustalona w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Z. K. organ wskazał, iż w myśl art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Trudna sytuacja życiowa zobowiązanej w ocenie organu nie może mieć wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, a jedynym sposobem uniknięcia zapłacenia grzywny jest wykonanie nakazanej rozbiórki. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła Z. K. Kwestionując zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia podniosła zarzuty natury merytorycznej wskazując, że przedmiotowy budynek gospodarczy (szopa) stoi już 70 lat, został jedynie wyremontowany, aby nie zagrażał bezpieczeństwu. Zarzuciła ponadto organowi pierwszej instancji wadliwe przeprowadzenie postępowania poprzez niedokładne opisanie konstrukcji szopy oraz brak wzmianki, że ściany po zgłoszeniu rozbiórki zostały rozebrane. Niezrozumiały dla Skarżącej jest brak możliwości zalegalizowania tego budynku, którego jedna ze ścian stanowi fragment ogrodzenia. Skarżąca podniosła, że znajduje się w trudniej sytuacji materialnej, ponieważ jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, mąż jest osobą niepełnosprawną i pobiera 444 zł renty. Podkreśliła również trudną sytuację życiową, z którą się zmaga po samobójstwie syna. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem odnosi się do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości o nr ewidencyjnym 1808, położonej w W. przy ul. O. 2. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej jako u.p.e.a.) środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania należy uznać, że organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, s. 46). W art. 7 ust. 2 u.p.e.a. zawarto również kolejną zasadę, stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że sposób wymienienia w art. 1a pkt 12b środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym nie ma wpływu na kolejność ich stosowania. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 463/2005. W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu. W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże nie z powodów w niej podniesionych. Mając na uwadze zasady wyrażone w art. 7 ust. 2 u.p.a.e. tj. stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, obowiązkiem organów egzekucyjnych było rozważenie który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Jak już bowiem wcześniej podniesiono nie grzywna w celu przymuszenia lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić do rozebrania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Ponadto w okolicznościach danej sprawy, uwzględniając treść nałożonego na zobowiązanego obowiązku, zakres rozbiórki po demontażu przyłącza energetycznego oraz wysokość nałożonej grzywny (14.022 zł), nie można przesądzić, że zastosowany w sprawie środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. W szczególności nie da się stwierdzić, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wielkość ustalonej grzywny. W tym względzie brak rozważań organu nie pozwala Sądowi na weryfikację zaskarżonego postanowienia i ocenę czy organy dokonały prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego. Niezbędne zatem będzie przeprowadzenie postępowania pozwalającego na wyjaśnienie podniesionych kwestii, istotnych ze względu na zasady wymienione w art. 7 ust. 2 u.p.a.e. Argumentacja dotycząca trudnej sytuacji materialnej i życiowej jakkolwiek jest istotna i ważna z punktu widzenia skarżącej, to jednak nie stanowi ona zarzutów mogących odnieść skutek prawny w postaci podważenia zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Idąc bowiem tokiem rozumowania skarżącej należałoby przyjąć, iż istnienie trudnej sytuacji materialnej i życiowej zobowiązanej uniemożliwiałoby w ogóle prowadzenie egzekucji administracyjnej, takie zaś stanowisko w świetle przepisów prawa jest nieuprawnione. Wykazane wyżej naruszenia prawa powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1lit a) i c) w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając ponownie, organ pierwszej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.